2011年兩會觀察：“十一五“規(guī)劃民生指標全部完成
日期：2011-02-21 來源:新華社
全國兩會召開在即，“十一五”規(guī)劃的完整答卷將呈交代表委員們審議討論。８項約束性指標全部完成，１４項預期性指標除“服務業(yè)增加值比重”“服務業(yè)就業(yè)比重”“研究與試驗發(fā)展經費支出占國內生產總值比重”外基本完成——可以說，“十一五”規(guī)劃是歷史上完成情況最好的五年規(guī)劃之一。
盡管有首次引入約束性指標帶來的不可比因素，但清華大學國情研究中心主任胡鞍鋼認為，“十一五”規(guī)劃８６．４％的指標完成率明顯高于“十五”計劃的６４．３％和“九五”計劃的７５％。
國家發(fā)展改革委宏觀經濟研究院副院長王一鳴用“令人滿意”來評價這份答卷：“面對國際金融危機和汶川地震等這么多困難和挑戰(zhàn)，能拿下這樣的高分很不容易。”
但高分畢竟不是滿分。他同時指出：“目前，我們發(fā)展中不平衡、不協(xié)調、不可持續(xù)的問題依然突出，實現(xiàn)經濟社會全面、協(xié)調、可持續(xù)發(fā)展任重道遠。”
民生指標全部完成——得到實惠，尚有期盼
歷史上，從未像“十一五”規(guī)劃這樣，把民生問題提到如此高的位置：２２項指標中有８項指標涉及公共服務和人民生活，其中２項作為約束性指標首次列入規(guī)劃。
截至２０１０年底，８項民生指標全部完成——城鄉(xiāng)居民收入大幅增長，免費九年義務教育全面實現(xiàn)，城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險覆蓋人數、新型農村合作醫(yī)療覆蓋率提前達標，全國城鎮(zhèn)新增就業(yè)５５００萬人……
“關注民生，改善民生，這成為‘十一五’期間突出的亮點。”胡鞍鋼說，“政府在由增長型政府向公共服務型即民生型政府轉型過程中，把更多的人力、物力、財力投入到解決民生問題之中。”
特別是在國際金融危機來臨時，中央提出“越是困難的時候越要關注民生”，把“保民生”作為應對危機的重點之一，在經濟增長放緩、財政收入困難的情況下，民生投入持續(xù)發(fā)力，政府“以人為本”的執(zhí)政理念不斷深化。
民生指標全部完成，老百姓得到了實實在在的好處——企業(yè)退休人員基本養(yǎng)老金年年上漲，城市困難群眾住上保障房，農民生病出院就能報銷醫(yī)藥費，免學雜費后農村義務教育階段學生家庭平均減少支出７７０多元……
然而，對于一些普通百姓來說，民生指標與切身感受之間還是存在一定差距。
以居民收入為例，“十一五”末我國城鄉(xiāng)居民人均收入分別達到１９１０９元和５９１９元。即使是在國際金融危機影響最嚴重的２００７年到２００９年，城鄉(xiāng)居民收入年均增長率也高于５％的規(guī)劃目標。但普通百姓感覺并不明顯。
國家統(tǒng)計局住戶調查辦公室主任王萍萍認為，物價上漲減緩了收入的實際增長率。
近年來，我國通脹壓力持續(xù)增大，特別是食品和住房價格漲幅較大，直接影響到了低收入群體的基本生活，再加上貧富差距過大等問題，一定程度上“沖淡”了人們對收入增長的感受。
與此同時，百姓的需求層次卻在不斷提升：五年前租房住的現(xiàn)在打算買房了，五年前坐公交車的現(xiàn)在打算買車了，五年前在國內旅游的現(xiàn)在想去國外了……這些都對政府的民生工作提出更高的要求。
教育部副部長陳小婭一次在談到“有學上”和“上好學”的關系時就指出，隨著九年義務教育的普及，“普及”已經不再意味著“到位”，現(xiàn)階段最突出的問題是人民群眾日益增長的對優(yōu)質教育的需求和優(yōu)質教育不足的矛盾。
“民生問題不可能一蹴而就。作為一個發(fā)展中國家，我國社會事業(yè)發(fā)展仍滯后于經濟發(fā)展，不斷涌現(xiàn)的新問題亟待破解。”胡鞍鋼說。
“亮點”還須更亮，改善民生未有窮期，這是廣大人民群眾共同的愿望。
經濟增長大幅超標——意料之外，情理之中
“十一五”期間，我國經濟實現(xiàn)了年均１１％以上的增長，大大超過規(guī)劃綱要確定的７．５％的預期目標。
在過去五年極其復雜的形勢下，這一成績的取得，是意料之外卻在情理之中。
“十一五”開局平穩(wěn)，在投資和出口雙雙帶動下，頭兩年我國經濟增速繼續(xù)在兩位數以上。然而，國際金融危機突如其來，我國經濟一度出現(xiàn)嚴重下滑。
面對困難和挑戰(zhàn)，中央及時出臺了一攬子經濟刺激計劃，對宏觀政策作出方向性調整，促使經濟逐步企穩(wěn)回升。
“我們不僅依靠投資拉動了經濟平穩(wěn)較快增長，還通過家電下鄉(xiāng)、汽車下鄉(xiāng)、保障房建設、醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革以及加快社會保障網建設等一系列措施拉動了城鄉(xiāng)居民消費的增長，內需有效彌補了外需的缺口。”成都大學副校長張其佐說。
１２．７％、１４．２％、９．６％、９．２％、１０．３％——五年經濟增速劃出一道亮麗的“Ｖ”形曲線。
逆境中，經濟增長卻大幅超標。當初指標是不是定低了？
回顧此前幾個五年計劃，中央政府在制定經濟增長預期目標時通常偏向“保守”，結果均是大幅度超額完成。
“在當初制定五年規(guī)劃時，不是不敢把指標定高一些，而是希望引導地方政府把更多精力用在增強經濟增長的可持續(xù)性上來，而不是增長本身。”王一鳴說。
但在實際執(zhí)行過程中，個別地方政府仍然過度追求經濟增長速度。
“中國作為發(fā)展中大國，不發(fā)展不行，發(fā)展慢了也不行。特別是在應對國際金融危機形勢下，沒有一定的經濟增長速度，企業(yè)利潤、財政收入、就業(yè)崗位等都無從談起。但另一方面，我們畢竟還是對調結構、轉方式重視不夠。”王一鳴說。
目前，我國經濟正向自主增長的正常軌道過渡和演進，但仍然受到資源環(huán)境明顯制約，并面臨著通貨膨脹等新問題的影響。
“據我了解，較多省份在制定‘十二五’規(guī)劃時，還是把經濟增長指標定在了兩位數。這種繼續(xù)追速度的傾向，犧牲的必然是轉方式和調結構。”王一鳴說，“我們希望看到的是，犧牲一點速度，來換取更長周期的可持續(xù)增長。”
“節(jié)能減排”基本達標——實屬不易，難度增大
如果問一位地方領導人，“十一五”規(guī)劃各項指標中，哪些最讓他們“撓頭”？答案無疑是：節(jié)能減排。
單位國內生產總值能耗降低２０％左右、主要污染物排放總量減少１０％——五年前，節(jié)能減排作為約束性指標，首次寫入規(guī)劃綱要。
五年過去了，包括上述指標在內的總共８項“人口資源環(huán)境”指標基本達標。
“總的來說，這個成績單還是不錯的。略有遺憾的是單位ＧＤＰ能耗，一是只下降１９．０６％，只能算勉強達標；二是去年下半年很多地方為完成這項指標強行‘拉閘限電’，收尾收得不太理想。”北京大學社會發(fā)展研究所副教授王文章評價道。
然而，能取得這樣的成績，已實屬不易。
特別是節(jié)能指標，當初是根據國內生產總值年均增長７．５％的速度制定的，但最后國內生產總值實際增速超過１１％。
為實現(xiàn)這一目標，從中央到地方，從政府到企業(yè)，全社會都付出了極其艱苦的努力：問責制、軍令狀、萬人大檢查、淘汰落后產能、取消高耗能產品出口退稅……
“舉著手、助著跑、蹦著高，這才將將摸到籃球筐。”——不少地方官員都有這樣的感受。
然而，所有的付出和努力都是值得的。“十一五”期間我國節(jié)能總量達到６億多噸標準煤，相當于少排放二氧化碳１５億噸以上。這不僅大大減緩了我國資源短缺和環(huán)境破壞的壓力，也為全球應對氣候變化做出重要貢獻。
“在重化工業(yè)發(fā)展階段，如果不采取強有力的節(jié)能措施，過去五年我國單位ＧＤＰ能耗不僅不會下降，而且可能繼續(xù)上升。”清華大學教授何建坤指出。
那么，“十二五”規(guī)劃節(jié)能減排指標是否還會讓人“撓頭”？
來自環(huán)保部的消息，“十二五”期間，除化學需氧量和二氧化硫外，我國將把氨氮和氮氧化物作為新的約束性指標。
“‘十二五’期間將根據各地的資源稟賦、發(fā)展水平和技術上的能力完善能源強度指標，防止‘鞭打快牛’的現(xiàn)象。”國家發(fā)改委副主任解振華說。
而備受關注的單位國內生產總值節(jié)能指標，有關專家認為，可能會下調。“在單位ＧＤＰ能耗下降近２０％的基礎上再下降２０％，難度比較大。”王一鳴說。
“調結構”進展滯后——形勢嚴峻，任重道遠
“我參加了‘十一五’規(guī)劃建議的編寫，當時中國經濟面臨的最大困難就是‘瓶頸’二字，資源、環(huán)境、體制、科技等方方面面都受到制約。”中國社科院學部委員、經濟研究所原所長張卓元回憶道。
為破除這些“瓶頸”，“十一五”規(guī)劃明確提出“經濟結構”四大預期性指標，其中有三項是“十五”計劃所沒有的，體現(xiàn)了國家著力調整經濟結構的決心。
淘汰落后和過剩產能、實施十大產業(yè)振興規(guī)劃、發(fā)展戰(zhàn)略性新興產業(yè)、擴大內需拉動居民消費、制定區(qū)域經濟發(fā)展規(guī)劃……五年來，盡管遭受國際金融危機沖擊和自然災害侵襲，我國調整和優(yōu)化經濟結構的步伐沒有松懈。
截至目前，我國城鎮(zhèn)化率已從“十五”末的４３％升至４７．５％，超過預期。但“服務業(yè)增加值比重”“服務業(yè)就業(yè)比重”“研究與試驗發(fā)展經費支出占國內生產總值比重”三項指標進展相對滯后，要達到預期目標存在一定困難。
“這幾年，我國研發(fā)投入不可謂不多，第三產業(yè)發(fā)展也很快。但經濟增長的速度更快，ＧＤＰ這個分母太大，凡是占ＧＤＰ比重的指標完成得都不理想。”王一鳴說。
盡管“十一五”規(guī)劃綱要中的預期性指標不像約束性指標那樣帶有“政府承諾”的意味，而且“國家期望的發(fā)展目標，主要靠市場主體自主行為實現(xiàn)”，但“預期落空”畢竟反映了當前我國結構調整面臨的嚴峻形勢。
“由于傳統(tǒng)的經濟增長方式具有路徑依賴的慣性，因此，‘調而不快’甚至‘調后反彈’的情況在一些地方依然存在。”張卓元說。
未來經濟結構調整將向更深更廣領域進軍。
“調結構不是短期能見效的，而應著眼長遠。”國家信息中心經濟預測部副主任祝寶良說，中共中央關于“十二五”規(guī)劃的建議已明確提出，要堅持把經濟結構戰(zhàn)略性調整作為加快轉變經濟發(fā)展方式的主攻方向，相信即將在全國兩會上審查討論的“十二五”規(guī)劃綱要，會對此作出詳細周密的謀劃。