明晰土地地權(quán)抑制“圈地”蔓延

　　“按照循序漸進(jìn)、節(jié)約土地、集約發(fā)展、合理布局的原則，積極穩(wěn)妥地推進(jìn)城鎮(zhèn)化”，“耕地減少過(guò)多狀況得到有效控制”，“堅(jiān)持最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度，加快征地制度改革”，“搞好鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃，節(jié)約和集約使用土地”……《中共中央關(guān)于制定“十一五”規(guī)劃的建議》中關(guān)于使用土地的表述引起了全國(guó)政協(xié)委員、國(guó)土資源部咨詢(xún)研究中心副主任劉文甲的極大共鳴。曾任原國(guó)家土地管理局副局長(zhǎng)的劉文甲對(duì)土地懷有深厚感情，他在接受本報(bào)記者專(zhuān)訪時(shí)表示，必須盡快改變我國(guó)城市化中土地利用的不合理之處。
　　耕地占了，就永遠(yuǎn)回不來(lái)了
　　記者：您連續(xù)幾年在“兩會(huì)”上的提案都是有關(guān)強(qiáng)化資源保護(hù)和管理的，在旁人看來(lái)，為土地問(wèn)題鼓與呼好像已經(jīng)成了您的一項(xiàng)天職。
　　劉文甲：耕地問(wèn)題在中國(guó)決不是個(gè)小問(wèn)題，可以說(shuō)是中華民族安身立命之本。我們國(guó)家土地利用不合理最突出的表現(xiàn)是城鄉(xiāng)建設(shè)占地太過(guò)盲目隨意，最典型的做法就是亂設(shè)開(kāi)發(fā)區(qū)、工業(yè)園區(qū)。而這樣粗放利用土地直接導(dǎo)致耕地減少，嚴(yán)重威脅國(guó)家糧食安全。
　　耕地被占，就永遠(yuǎn)回不來(lái)了，目前我國(guó)出現(xiàn)了耕地非常緊張的情況，更嚴(yán)重的是后備資源已接近枯竭。我國(guó)現(xiàn)有耕地保有量為18億畝，人均不到一畝半，僅為世界人均量的37.7%。去年和前年由于中央緊急實(shí)施宏觀調(diào)控，出臺(tái)各種鼓勵(lì)種糧的好政策，再加上老天幫忙，我國(guó)的糧食實(shí)現(xiàn)了恢復(fù)性增長(zhǎng)。但現(xiàn)在形勢(shì)依然很緊張，今年我國(guó)仍需進(jìn)口大豆2400萬(wàn)噸、水稻1300萬(wàn)噸、小麥七八百萬(wàn)噸。更嚴(yán)重的是棉花又出現(xiàn)很大缺口，過(guò)去我們每年進(jìn)口棉花最多也就不到90萬(wàn)噸，但今年缺口達(dá)395萬(wàn)噸。這些歸根結(jié)底還是因?yàn)楦夭蛔恪?br />　　集約、節(jié)約用地勢(shì)在必行
　　記者：23年前您任撫順市主管城建的副市長(zhǎng)時(shí)就在撫順市率先開(kāi)征土地使用費(fèi)，可以說(shuō)是中國(guó)土地使用制度改革的先行者。作為20年中國(guó)土地變革的歷史見(jiàn)證人，您覺(jué)得城市化進(jìn)程中我們?cè)谕恋乩梅矫娴牟缓侠碇幘烤乖谀膬海?br />　　劉文甲：中國(guó)的土地資源總量并不富裕，但城鄉(xiāng)建設(shè)用地所占的比例卻非常高，已經(jīng)達(dá)到世界發(fā)達(dá)水平的用地需要了。按13億人口計(jì)算，人均建設(shè)用地達(dá)到了180平方米，就算將來(lái)我國(guó)人口增長(zhǎng)到16億，平均水平也超標(biāo)很多。這在全世界都是獨(dú)一無(wú)二的。當(dāng)然這意味著每年有大量的土地被出讓為建設(shè)用地。但是，其中的5/6是分散在農(nóng)村的農(nóng)民集體非農(nóng)建設(shè)用地，這些土地不能直接用于工業(yè)化和城市化的需要。
　　粗放利用土地的一個(gè)后果，便是未開(kāi)發(fā)的存量土地激增。我們?cè)瓉?lái)提出兩個(gè)重要的概念：耕地總量動(dòng)態(tài)平衡和嚴(yán)格控制建設(shè)用地總量。這么多年過(guò)去了，隨著國(guó)家形勢(shì)的變化，我們的政策也有變通，有些說(shuō)法不提了，但土地管理上的大政方針，包括基本國(guó)策、最嚴(yán)格的管理制度、土地用途管制等，都沒(méi)有改變。這些是上升到國(guó)家法律和中央政策的極其嚴(yán)肅的事情，是容不得兒戲的。因此必須制定極大促進(jìn)城鄉(xiāng)建設(shè)用地調(diào)整的土地制度，實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)建設(shè)用地的增加和農(nóng)村建設(shè)用地減少相協(xié)調(diào)，逐步達(dá)到城鄉(xiāng)建設(shè)用地布局合理、利用集約和節(jié)約的目的。
　　地權(quán)不明圈地難止記者：中央確立了我國(guó)要實(shí)行世界上最嚴(yán)格的土地管理制度，這一要求在1997年《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)土地管理，切實(shí)保護(hù)耕地的通知》和1998年修訂的《中華人民共和國(guó)土地管理法》中早已有所體現(xiàn)。但近幾年，土地利用中出現(xiàn)的混亂情況好像沒(méi)有得到有效改善，原因是什么？
　　劉文甲：實(shí)行嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度和進(jìn)行市場(chǎng)整頓，都產(chǎn)生了一定效果，但是深層次的矛盾還沒(méi)有解決，那就是土地的地權(quán)太模糊。
　　我已經(jīng)連續(xù)好幾年提一個(gè)提案，建議把農(nóng)民集體所有的農(nóng)村土地進(jìn)一步明確為農(nóng)民共同共有，但很多人不理解。農(nóng)民共同共有和農(nóng)民集體所有這兩個(gè)概念是不一樣的，我國(guó)農(nóng)用地屬于“農(nóng)民集體所有”實(shí)際上空有其名。法律規(guī)定農(nóng)民集體所有的土地，“由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或村民委員會(huì)、村民小組經(jīng)營(yíng)管理”，但至今也沒(méi)有出臺(tái)法律法規(guī)或規(guī)范的經(jīng)營(yíng)管理制度，使得村委會(huì)、村民小組的權(quán)力不受約束。因此，許多被征走土地的農(nóng)民都不太明白，自己手里的土地為什么被征走以后就身價(jià)百倍，這些錢(qián)是哪里來(lái)的，究竟該歸誰(shuí)所有等等。
　　如果土地的所有權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)不能明晰，隨意圈占耕地的現(xiàn)象就很難制止，農(nóng)民的利益將繼續(xù)被剝奪，而我國(guó)“十分珍惜和合理利用土地，切實(shí)保護(hù)耕地的基本國(guó)策”、“嚴(yán)格控制農(nóng)業(yè)用地轉(zhuǎn)為非農(nóng)建設(shè)用地”的重大方針都將難以實(shí)現(xiàn)。所以我建議，國(guó)家應(yīng)盡快制定《土地權(quán)利法》，以保障農(nóng)民的土地收益。一方面，農(nóng)民可以限制集體土地所有權(quán)的違法行使，防止集體經(jīng)濟(jì)組織隨意占用耕地，有利于維護(hù)農(nóng)民個(gè)體的物權(quán)，同時(shí)也減少了集體組織的領(lǐng)導(dǎo)干部越權(quán)處分集體土地的權(quán)力和以權(quán)謀私的可能性。