民主監(jiān)督職能在懲治和預(yù)防腐敗體系中的功能初探

　　中共中央《建立健全教育、制度、監(jiān)督并重的懲治和預(yù)防腐敗體系實施綱要》（以下簡稱《實施綱要》）提出“支持和保證政協(xié)的民主監(jiān)督”。民主監(jiān)督作為人民政協(xié)三項主要職能之一，具有廣泛的代表性、鮮明的黨派性等特點，層次高，影響大，對于建立健全懲治和預(yù)防腐敗體系，加強對權(quán)力運行的制約和監(jiān)督起著不可替代的作用。
　　一、民主監(jiān)督是建立健全懲治和預(yù)防腐敗體系的重要組成部分
　　我國有多種監(jiān)督，只有各種監(jiān)督都準確把握各自在監(jiān)督體系中的位置，形成科學(xué)合理的配置，互相之間緊密配合，才能達到整體監(jiān)督效果的最大化，有效發(fā)揮對權(quán)力運行的制約和監(jiān)督作用。認識和把握政協(xié)民主監(jiān)督的地位，也就是認識和把握政協(xié)民主監(jiān)督在我國整個監(jiān)督體系中的位置。新修訂的《政協(xié)章程》規(guī)定，民主監(jiān)督是對國家憲法、法律、法規(guī)的實施，重大方針政策的貫徹執(zhí)行、國家機關(guān)及其工作人員的工作，通過建議和批評進行監(jiān)督。中共十六屆四中全會《決定》強調(diào)“支持和保證政協(xié)依照章程開展民主監(jiān)督”。中共中央《實施綱要》對發(fā)揮政協(xié)民主監(jiān)督作用又作了具體闡述，指出“各級黨委和政府要認真傾聽政協(xié)、民主黨派和無黨派人士的批評和建議，自覺接受監(jiān)督。認真辦理政協(xié)提案。”可見，政協(xié)的民主監(jiān)督是與中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商這一基本政治制度相聯(lián)系的屬于我國政治民主的一種監(jiān)督，是以人民政協(xié)為載體、以批評和建議為主要方式進行的一種監(jiān)督；它既不同于一般的群眾監(jiān)督、社會監(jiān)督，也不同于人大的法律監(jiān)督、政府的行政監(jiān)督以及司法機關(guān)的監(jiān)督，它是我國監(jiān)督體系的重要組成部分，有著自己特定的位置，是加強對權(quán)力運行制約和監(jiān)督的重要形式之一。
　　二、民主監(jiān)督在懲治和預(yù)防腐敗體系中有獨特優(yōu)勢
　　人民政協(xié)的民主監(jiān)督包括統(tǒng)一戰(zhàn)線內(nèi)部中國共產(chǎn)黨和各民主黨派之間的相互監(jiān)督，也包括各界代表人士對國家機關(guān)及其工作人員進行有組織的監(jiān)督。民主監(jiān)督的這種性質(zhì)，決定了民主監(jiān)督在懲治和預(yù)防腐敗體系中可以發(fā)揮自身的獨特優(yōu)勢。其優(yōu)勢可概括為：
　?。ㄒ唬┤瞬潘C萃的優(yōu)勢。人民政協(xié)素有人才庫、智囊團之稱，既有各方面的專家學(xué)者，經(jīng)驗豐富的領(lǐng)導(dǎo)干部，又有各民主黨派、人民團體和各界代表人士，可謂人才濟濟，這種高層次的結(jié)構(gòu)決定了政協(xié)的民主監(jiān)督具有視野開闊、看問題深、有見地等特點，并且他們作為不同行業(yè)和社會各階層的有識之士，更有一種使命感和憂患意識，蘊藏著很大的關(guān)注黨風(fēng)廉政建設(shè)、為民分憂的自覺性和熱情。
　?。ǘ┞?lián)系面廣的優(yōu)勢。人民政協(xié)是我國最廣泛的愛國統(tǒng)一戰(zhàn)線組織，由各黨派、團體、界別組成，與各界群眾有著廣泛的、千絲萬縷的聯(lián)系。因此，他們所提出的意見、批評和建議，不僅是多方位、多側(cè)面的，充分體現(xiàn)廣泛代表性的人民監(jiān)督，而且這種監(jiān)督是通過一定的組織程序來實現(xiàn)的，是有組織的民主監(jiān)督，具有一定的權(quán)威性和影響力。
　　（三）位置超脫的優(yōu)勢。人民政協(xié)不是權(quán)力機構(gòu)，沒有決策權(quán)、實施權(quán)和管理權(quán)，它主要通過建議和批評發(fā)揮民主監(jiān)督作用。這種超脫的位置決定了政協(xié)的民主監(jiān)督不受部門和地區(qū)利益的局限，具有相對客觀公正性，能夠講真話，可以多方面反映社情民意，提出建議和批評，起到其他監(jiān)督機關(guān)不容易起到的監(jiān)督作用。
　　三、開展民主監(jiān)督，重在提高組織程度
　　政協(xié)民主監(jiān)督的特點是既有鄭重、規(guī)范的要求，又有廣泛、靈活的一面。從實施主體看，既可以是政協(xié)組織或參加政協(xié)的黨派團體，也可以是委員個人；從內(nèi)容看，既可以是黨委、政府以及地方經(jīng)濟社會中的重大問題，也可以是群眾關(guān)心的具體問題；從形式看，既有莊重的方式，也可以采取靈活的方法。但在實踐中，不愿監(jiān)督，不敢監(jiān)督，以及無序化和隨意性方面的問題比較突出。解決這一問題關(guān)鍵在于提高民主監(jiān)督的組織程度。
　　第一，需要黨委、政府對民主監(jiān)督作出制度性安排。民主監(jiān)督是一項政策性、原則性、敏感性較強的工作，必須依靠黨委、政府采取制度手段支持民主監(jiān)督工作。要按照中共十六屆四中全會《決定》和中共中央《實施綱要》精神，結(jié)合我市民主監(jiān)督工作的基礎(chǔ)和現(xiàn)狀，各級黨委應(yīng)以文件或制度的方式，提出支持和促進政協(xié)民主監(jiān)督的意見和要求。政協(xié)應(yīng)做好民主監(jiān)督工作的計劃安排。在制訂年度工作計劃時，認真研究確定民主監(jiān)督的對象、內(nèi)容，提出實施方案，主動向黨委匯報，引起黨委領(lǐng)導(dǎo)重視，進入黨委工作議程，爭取黨委的認同和支持。
　　第二，根據(jù)監(jiān)督工作環(huán)節(jié)的需要，選擇恰當?shù)谋O(jiān)督方式。目前，已實行的民主監(jiān)督方式較多，在強調(diào)創(chuàng)新的同時，應(yīng)根據(jù)監(jiān)督對象、內(nèi)容、范圍的不同，用活、用好現(xiàn)有的監(jiān)督方式。如在實施監(jiān)督的不同環(huán)節(jié)，可以運用專題聽政、視察、協(xié)商座談、民主評議、反映社情民意等方式有序進行，以提高監(jiān)督的效率和質(zhì)量。
　　第三，注意整合監(jiān)督信息，利用組織渠道反映。目前，有關(guān)部門邀請政協(xié)委員擔任民主監(jiān)督員為數(shù)不少，但有時出現(xiàn)了相關(guān)部門與監(jiān)督員直接“對口”，事前無報告、事中無研究、事后無反饋的松散型工作狀態(tài)。其弊端在于，可能使有組織的民主監(jiān)督演變?yōu)閭€體化行為。因此，要制訂政協(xié)民主監(jiān)督員的選派條件，建立工作規(guī)范和信息反饋機制。同時，切實加強對監(jiān)督員隊伍的管理和對監(jiān)督信息的收集反映工作。監(jiān)督員了解的情況、意見和建議，應(yīng)向政協(xié)組織報告，政協(xié)通過梳理，以組織的名義，鄭重向黨政領(lǐng)導(dǎo)或部門反映，以體現(xiàn)民主監(jiān)督的嚴肅性和準確性。
　　四、民主監(jiān)督要堅持原則，把握好度
　　根據(jù)人民政協(xié)的性質(zhì)和特點，地方政協(xié)組織在履行民主監(jiān)督職能時要堅持原則，把握好度，確保人民政協(xié)的民主監(jiān)督順利健康實施。
　　一是堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)的原則。人民政協(xié)是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商的重要機構(gòu)，參加政協(xié)的各民主黨派、各人民團體及各界人士，在任何條件下都不是西方多黨制下的那種反對黨或反對派。實行民主監(jiān)督，是為了加強和改善黨的領(lǐng)導(dǎo)。政協(xié)要發(fā)揮黨組的核心領(lǐng)導(dǎo)作用，正確領(lǐng)會和體現(xiàn)黨委的意圖，始終維護改革、發(fā)展、穩(wěn)定的大局，最大限度地與黨委、政府的中心工作保持一致，把開展民主監(jiān)督與履行政治協(xié)商、參政議政職能有機結(jié)合，互相滲透，更好地支持黨委、政府的工作。
　　二是堅持非權(quán)力制約的原則。要牢記人民政協(xié)的性質(zhì)和地位，將人民政協(xié)的職責(zé)與國家權(quán)力機關(guān)、行政機關(guān)、司法機關(guān)的職責(zé)嚴格區(qū)別開來。民主監(jiān)督重在推進工作，而不在于權(quán)力制約，既不是考核班子，也不是查案子，更不是“包治百病”。要找準位置，把握好“度”，尤其要克服那種“監(jiān)督力度越大政協(xié)威信才越高”的片面性認識。
　　三是堅持實事求是的原則。民主監(jiān)督要始終著眼于幫忙，立足于現(xiàn)實，做到“幫忙而不添亂，盡職而不越位”。既要敢于發(fā)現(xiàn)問題，指出問題，又不能站在對立面，專挑毛病，一味指責(zé)，應(yīng)當寓監(jiān)督于支持之中。
　　四是堅持溝通配合的原則。團結(jié)和民主是人民政協(xié)的兩大主題。開展民主監(jiān)督必須把團結(jié)和民主兩大主題貫穿于工作的始終。既要加強與黨政部門的溝通，又要加強監(jiān)督主體內(nèi)部各黨派、團體和各界人士之間的溝通，形成民主監(jiān)督工作的整體合力。同時，要加強與執(zhí)行監(jiān)督職能部門的配合，互通情況，交流信息，理順關(guān)系，使民主監(jiān)督與其它監(jiān)督形式優(yōu)勢互補，相得益彰。
　　五、積極探索，勇于實踐，構(gòu)建民主監(jiān)督機制
　　拓展民主監(jiān)督內(nèi)容，探索民主監(jiān)督的新形式。近年來，一些地方政協(xié)對民主監(jiān)督的內(nèi)容、形式和程序作了一些規(guī)定，但還不能適應(yīng)黨風(fēng)廉政建設(shè)新形勢、新任務(wù)的需要，必須進行完善。要適應(yīng)我國民主發(fā)展的新趨勢、新特點，除對國家憲法、法律和法規(guī)的實施，重大方針政策的貫徹執(zhí)行，國家機關(guān)及其工作人員工作的監(jiān)督之外，要圍繞黨委、政府的中心工作，選擇社會關(guān)注、群眾關(guān)心、影響較大的熱點、難點問題開展民主監(jiān)督。積極探索監(jiān)督形式，在運用例會、調(diào)研、視察、提案、社情民意等原有形式開展民主監(jiān)督的基礎(chǔ)上，要重點開展民主評議、視察與評議相結(jié)合等新的監(jiān)督形式，探索民主監(jiān)督與新聞輿論監(jiān)督、行政監(jiān)督、司法監(jiān)督、黨內(nèi)監(jiān)督等相結(jié)合的立體監(jiān)督體系，使民主監(jiān)督職能不斷延伸和擴展。
　　要著眼于監(jiān)督權(quán)力運行的全過程，不斷凸顯民主監(jiān)督實效。中共中央《實施綱要》提出要“加強對權(quán)力運行的制約和監(jiān)督，確保權(quán)力正確行使”。 權(quán)力的運行過程也就是社會價值和社會資源的分配過程，它包括權(quán)力的獲得、行使以及運行的結(jié)果。監(jiān)督權(quán)力的運行，就是督促權(quán)力行使者按照規(guī)定的行為方式行使權(quán)力，從而最大限度地壓縮權(quán)力濫用的時間、空間。政協(xié)組織加強對權(quán)力運行全過程的民主監(jiān)督，關(guān)鍵是要加強主動監(jiān)督、敢于監(jiān)督、善于監(jiān)督，對出現(xiàn)的問題和錯誤，做到該提醒的應(yīng)及時提醒，該批評的應(yīng)及時批評，該建議的及時建議整改，尤其要加大對黨政部門貫徹執(zhí)行黨委、政府決策以及有關(guān)工作情況的民主監(jiān)督力度，促進黨政重大決策落實到位，取得實效。
　　不斷完善民主監(jiān)督機制，實現(xiàn)民主監(jiān)督的制度化、規(guī)范化、程序化。從實踐上看，當前政協(xié)民主監(jiān)督的一個薄弱問題，就是政協(xié)履行民主監(jiān)督職能缺乏制度化、規(guī)范化、程序化。政協(xié)組織要實現(xiàn)民主監(jiān)督的制度化、規(guī)范化、程序化，就必須積極主動爭取黨委的重視和支持，將實踐中積累的好做法、好經(jīng)驗歸納、總結(jié)、上升為制度，重點是建立健全廉政建設(shè)特邀監(jiān)督員制度、民主評議制度、廉政通報制度、意見建議反饋制度等。但在推進政協(xié)民主監(jiān)督的制度化、規(guī)范化、程序化建設(shè)時，必須適應(yīng)政協(xié)民主監(jiān)督的性質(zhì)和地位，著眼于發(fā)揮其特點和優(yōu)勢。對那些涉及重大問題、具有莊重的形式、并且以組織名義進行的監(jiān)督，比如以政協(xié)全體會議、常委會議或主席會議的名義提出批評、建議等，要進一步加以健全完善。而對于那些涉及內(nèi)容廣泛、并且需要發(fā)揮委員個人積極性和主動性經(jīng)常開展的監(jiān)督，比如委員在政協(xié)會議上和活動中就一些社會熱點問題提意見、作批評等，則應(yīng)當保持廣泛性、靈活性的特點，堅持和發(fā)揚廣開言路、暢所欲言、知無不言、言無不盡的優(yōu)良傳統(tǒng)。河南焦作市政協(xié)調(diào)研室 王海春 趙玉輝2006.01.16人民網(wǎng)·中國政協(xié)新聞網(wǎng)