民主監(jiān)督職能在懲治和預(yù)防腐敗體系中的功能初探

　　中共中央《建立健全教育、制度、監(jiān)督并重的懲治和預(yù)防腐敗體系實(shí)施綱要》（以下簡(jiǎn)稱《實(shí)施綱要》）提出“支持和保證政協(xié)的民主監(jiān)督”。民主監(jiān)督作為人民政協(xié)三項(xiàng)主要職能之一，具有廣泛的代表性、鮮明的黨派性等特點(diǎn)，層次高，影響大，對(duì)于建立健全懲治和預(yù)防腐敗體系，加強(qiáng)對(duì)權(quán)力運(yùn)行的制約和監(jiān)督起著不可替代的作用。
　　一、民主監(jiān)督是建立健全懲治和預(yù)防腐敗體系的重要組成部分
　　我國(guó)有多種監(jiān)督，只有各種監(jiān)督都準(zhǔn)確把握各自在監(jiān)督體系中的位置，形成科學(xué)合理的配置，互相之間緊密配合，才能達(dá)到整體監(jiān)督效果的最大化，有效發(fā)揮對(duì)權(quán)力運(yùn)行的制約和監(jiān)督作用。認(rèn)識(shí)和把握政協(xié)民主監(jiān)督的地位，也就是認(rèn)識(shí)和把握政協(xié)民主監(jiān)督在我國(guó)整個(gè)監(jiān)督體系中的位置。新修訂的《政協(xié)章程》規(guī)定，民主監(jiān)督是對(duì)國(guó)家憲法、法律、法規(guī)的實(shí)施，重大方針政策的貫徹執(zhí)行、國(guó)家機(jī)關(guān)及其工作人員的工作，通過(guò)建議和批評(píng)進(jìn)行監(jiān)督。中共十六屆四中全會(huì)《決定》強(qiáng)調(diào)“支持和保證政協(xié)依照章程開展民主監(jiān)督”。中共中央《實(shí)施綱要》對(duì)發(fā)揮政協(xié)民主監(jiān)督作用又作了具體闡述，指出“各級(jí)黨委和政府要認(rèn)真傾聽政協(xié)、民主黨派和無(wú)黨派人士的批評(píng)和建議，自覺接受監(jiān)督。認(rèn)真辦理政協(xié)提案。”可見，政協(xié)的民主監(jiān)督是與中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商這一基本政治制度相聯(lián)系的屬于我國(guó)政治民主的一種監(jiān)督，是以人民政協(xié)為載體、以批評(píng)和建議為主要方式進(jìn)行的一種監(jiān)督；它既不同于一般的群眾監(jiān)督、社會(huì)監(jiān)督，也不同于人大的法律監(jiān)督、政府的行政監(jiān)督以及司法機(jī)關(guān)的監(jiān)督，它是我國(guó)監(jiān)督體系的重要組成部分，有著自己特定的位置，是加強(qiáng)對(duì)權(quán)力運(yùn)行制約和監(jiān)督的重要形式之一。
　　二、民主監(jiān)督在懲治和預(yù)防腐敗體系中有獨(dú)特優(yōu)勢(shì)
　　人民政協(xié)的民主監(jiān)督包括統(tǒng)一戰(zhàn)線內(nèi)部中國(guó)共產(chǎn)黨和各民主黨派之間的相互監(jiān)督，也包括各界代表人士對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)及其工作人員進(jìn)行有組織的監(jiān)督。民主監(jiān)督的這種性質(zhì)，決定了民主監(jiān)督在懲治和預(yù)防腐敗體系中可以發(fā)揮自身的獨(dú)特優(yōu)勢(shì)。其優(yōu)勢(shì)可概括為：
　?。ㄒ唬┤瞬潘C萃的優(yōu)勢(shì)。人民政協(xié)素有人才庫(kù)、智囊團(tuán)之稱，既有各方面的專家學(xué)者，經(jīng)驗(yàn)豐富的領(lǐng)導(dǎo)干部，又有各民主黨派、人民團(tuán)體和各界代表人士，可謂人才濟(jì)濟(jì)，這種高層次的結(jié)構(gòu)決定了政協(xié)的民主監(jiān)督具有視野開闊、看問題深、有見地等特點(diǎn)，并且他們作為不同行業(yè)和社會(huì)各階層的有識(shí)之士，更有一種使命感和憂患意識(shí)，蘊(yùn)藏著很大的關(guān)注黨風(fēng)廉政建設(shè)、為民分憂的自覺性和熱情。
　?。ǘ┞?lián)系面廣的優(yōu)勢(shì)。人民政協(xié)是我國(guó)最廣泛的愛國(guó)統(tǒng)一戰(zhàn)線組織，由各黨派、團(tuán)體、界別組成，與各界群眾有著廣泛的、千絲萬(wàn)縷的聯(lián)系。因此，他們所提出的意見、批評(píng)和建議，不僅是多方位、多側(cè)面的，充分體現(xiàn)廣泛代表性的人民監(jiān)督，而且這種監(jiān)督是通過(guò)一定的組織程序來(lái)實(shí)現(xiàn)的，是有組織的民主監(jiān)督，具有一定的權(quán)威性和影響力。
　?。ㄈ┪恢贸摰膬?yōu)勢(shì)。人民政協(xié)不是權(quán)力機(jī)構(gòu)，沒有決策權(quán)、實(shí)施權(quán)和管理權(quán)，它主要通過(guò)建議和批評(píng)發(fā)揮民主監(jiān)督作用。這種超脫的位置決定了政協(xié)的民主監(jiān)督不受部門和地區(qū)利益的局限，具有相對(duì)客觀公正性，能夠講真話，可以多方面反映社情民意，提出建議和批評(píng)，起到其他監(jiān)督機(jī)關(guān)不容易起到的監(jiān)督作用。
　　三、開展民主監(jiān)督，重在提高組織程度
　　政協(xié)民主監(jiān)督的特點(diǎn)是既有鄭重、規(guī)范的要求，又有廣泛、靈活的一面。從實(shí)施主體看，既可以是政協(xié)組織或參加政協(xié)的黨派團(tuán)體，也可以是委員個(gè)人；從內(nèi)容看，既可以是黨委、政府以及地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)中的重大問題，也可以是群眾關(guān)心的具體問題；從形式看，既有莊重的方式，也可以采取靈活的方法。但在實(shí)踐中，不愿監(jiān)督，不敢監(jiān)督，以及無(wú)序化和隨意性方面的問題比較突出。解決這一問題關(guān)鍵在于提高民主監(jiān)督的組織程度。
　　第一，需要黨委、政府對(duì)民主監(jiān)督作出制度性安排。民主監(jiān)督是一項(xiàng)政策性、原則性、敏感性較強(qiáng)的工作，必須依靠黨委、政府采取制度手段支持民主監(jiān)督工作。要按照中共十六屆四中全會(huì)《決定》和中共中央《實(shí)施綱要》精神，結(jié)合我市民主監(jiān)督工作的基礎(chǔ)和現(xiàn)狀，各級(jí)黨委應(yīng)以文件或制度的方式，提出支持和促進(jìn)政協(xié)民主監(jiān)督的意見和要求。政協(xié)應(yīng)做好民主監(jiān)督工作的計(jì)劃安排。在制訂年度工作計(jì)劃時(shí)，認(rèn)真研究確定民主監(jiān)督的對(duì)象、內(nèi)容，提出實(shí)施方案，主動(dòng)向黨委匯報(bào)，引起黨委領(lǐng)導(dǎo)重視，進(jìn)入黨委工作議程，爭(zhēng)取黨委的認(rèn)同和支持。
　　第二，根據(jù)監(jiān)督工作環(huán)節(jié)的需要，選擇恰當(dāng)?shù)谋O(jiān)督方式。目前，已實(shí)行的民主監(jiān)督方式較多，在強(qiáng)調(diào)創(chuàng)新的同時(shí)，應(yīng)根據(jù)監(jiān)督對(duì)象、內(nèi)容、范圍的不同，用活、用好現(xiàn)有的監(jiān)督方式。如在實(shí)施監(jiān)督的不同環(huán)節(jié)，可以運(yùn)用專題聽政、視察、協(xié)商座談、民主評(píng)議、反映社情民意等方式有序進(jìn)行，以提高監(jiān)督的效率和質(zhì)量。
　　第三，注意整合監(jiān)督信息，利用組織渠道反映。目前，有關(guān)部門邀請(qǐng)政協(xié)委員擔(dān)任民主監(jiān)督員為數(shù)不少，但有時(shí)出現(xiàn)了相關(guān)部門與監(jiān)督員直接“對(duì)口”，事前無(wú)報(bào)告、事中無(wú)研究、事后無(wú)反饋的松散型工作狀態(tài)。其弊端在于，可能使有組織的民主監(jiān)督演變?yōu)閭€(gè)體化行為。因此，要制訂政協(xié)民主監(jiān)督員的選派條件，建立工作規(guī)范和信息反饋機(jī)制。同時(shí)，切實(shí)加強(qiáng)對(duì)監(jiān)督員隊(duì)伍的管理和對(duì)監(jiān)督信息的收集反映工作。監(jiān)督員了解的情況、意見和建議，應(yīng)向政協(xié)組織報(bào)告，政協(xié)通過(guò)梳理，以組織的名義，鄭重向黨政領(lǐng)導(dǎo)或部門反映，以體現(xiàn)民主監(jiān)督的嚴(yán)肅性和準(zhǔn)確性。
　　四、民主監(jiān)督要堅(jiān)持原則，把握好度
　　根據(jù)人民政協(xié)的性質(zhì)和特點(diǎn)，地方政協(xié)組織在履行民主監(jiān)督職能時(shí)要堅(jiān)持原則，把握好度，確保人民政協(xié)的民主監(jiān)督順利健康實(shí)施。
　　一是堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)的原則。人民政協(xié)是中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商的重要機(jī)構(gòu)，參加政協(xié)的各民主黨派、各人民團(tuán)體及各界人士，在任何條件下都不是西方多黨制下的那種反對(duì)黨或反對(duì)派。實(shí)行民主監(jiān)督，是為了加強(qiáng)和改善黨的領(lǐng)導(dǎo)。政協(xié)要發(fā)揮黨組的核心領(lǐng)導(dǎo)作用，正確領(lǐng)會(huì)和體現(xiàn)黨委的意圖，始終維護(hù)改革、發(fā)展、穩(wěn)定的大局，最大限度地與黨委、政府的中心工作保持一致，把開展民主監(jiān)督與履行政治協(xié)商、參政議政職能有機(jī)結(jié)合，互相滲透，更好地支持黨委、政府的工作。
　　二是堅(jiān)持非權(quán)力制約的原則。要牢記人民政協(xié)的性質(zhì)和地位，將人民政協(xié)的職責(zé)與國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)的職責(zé)嚴(yán)格區(qū)別開來(lái)。民主監(jiān)督重在推進(jìn)工作，而不在于權(quán)力制約，既不是考核班子，也不是查案子，更不是“包治百病”。要找準(zhǔn)位置，把握好“度”，尤其要克服那種“監(jiān)督力度越大政協(xié)威信才越高”的片面性認(rèn)識(shí)。
　　三是堅(jiān)持實(shí)事求是的原則。民主監(jiān)督要始終著眼于幫忙，立足于現(xiàn)實(shí)，做到“幫忙而不添亂，盡職而不越位”。既要敢于發(fā)現(xiàn)問題，指出問題，又不能站在對(duì)立面，專挑毛病，一味指責(zé)，應(yīng)當(dāng)寓監(jiān)督于支持之中。
　　四是堅(jiān)持溝通配合的原則。團(tuán)結(jié)和民主是人民政協(xié)的兩大主題。開展民主監(jiān)督必須把團(tuán)結(jié)和民主兩大主題貫穿于工作的始終。既要加強(qiáng)與黨政部門的溝通，又要加強(qiáng)監(jiān)督主體內(nèi)部各黨派、團(tuán)體和各界人士之間的溝通，形成民主監(jiān)督工作的整體合力。同時(shí)，要加強(qiáng)與執(zhí)行監(jiān)督職能部門的配合，互通情況，交流信息，理順關(guān)系，使民主監(jiān)督與其它監(jiān)督形式優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，相得益彰。
　　五、積極探索，勇于實(shí)踐，構(gòu)建民主監(jiān)督機(jī)制
　　拓展民主監(jiān)督內(nèi)容，探索民主監(jiān)督的新形式。近年來(lái)，一些地方政協(xié)對(duì)民主監(jiān)督的內(nèi)容、形式和程序作了一些規(guī)定，但還不能適應(yīng)黨風(fēng)廉政建設(shè)新形勢(shì)、新任務(wù)的需要，必須進(jìn)行完善。要適應(yīng)我國(guó)民主發(fā)展的新趨勢(shì)、新特點(diǎn)，除對(duì)國(guó)家憲法、法律和法規(guī)的實(shí)施，重大方針政策的貫徹執(zhí)行，國(guó)家機(jī)關(guān)及其工作人員工作的監(jiān)督之外，要圍繞黨委、政府的中心工作，選擇社會(huì)關(guān)注、群眾關(guān)心、影響較大的熱點(diǎn)、難點(diǎn)問題開展民主監(jiān)督。積極探索監(jiān)督形式，在運(yùn)用例會(huì)、調(diào)研、視察、提案、社情民意等原有形式開展民主監(jiān)督的基礎(chǔ)上，要重點(diǎn)開展民主評(píng)議、視察與評(píng)議相結(jié)合等新的監(jiān)督形式，探索民主監(jiān)督與新聞?shì)浾摫O(jiān)督、行政監(jiān)督、司法監(jiān)督、黨內(nèi)監(jiān)督等相結(jié)合的立體監(jiān)督體系，使民主監(jiān)督職能不斷延伸和擴(kuò)展。
　　要著眼于監(jiān)督權(quán)力運(yùn)行的全過(guò)程，不斷凸顯民主監(jiān)督實(shí)效。中共中央《實(shí)施綱要》提出要“加強(qiáng)對(duì)權(quán)力運(yùn)行的制約和監(jiān)督，確保權(quán)力正確行使”。 權(quán)力的運(yùn)行過(guò)程也就是社會(huì)價(jià)值和社會(huì)資源的分配過(guò)程，它包括權(quán)力的獲得、行使以及運(yùn)行的結(jié)果。監(jiān)督權(quán)力的運(yùn)行，就是督促權(quán)力行使者按照規(guī)定的行為方式行使權(quán)力，從而最大限度地壓縮權(quán)力濫用的時(shí)間、空間。政協(xié)組織加強(qiáng)對(duì)權(quán)力運(yùn)行全過(guò)程的民主監(jiān)督，關(guān)鍵是要加強(qiáng)主動(dòng)監(jiān)督、敢于監(jiān)督、善于監(jiān)督，對(duì)出現(xiàn)的問題和錯(cuò)誤，做到該提醒的應(yīng)及時(shí)提醒，該批評(píng)的應(yīng)及時(shí)批評(píng)，該建議的及時(shí)建議整改，尤其要加大對(duì)黨政部門貫徹執(zhí)行黨委、政府決策以及有關(guān)工作情況的民主監(jiān)督力度，促進(jìn)黨政重大決策落實(shí)到位，取得實(shí)效。
　　不斷完善民主監(jiān)督機(jī)制，實(shí)現(xiàn)民主監(jiān)督的制度化、規(guī)范化、程序化。從實(shí)踐上看，當(dāng)前政協(xié)民主監(jiān)督的一個(gè)薄弱問題，就是政協(xié)履行民主監(jiān)督職能缺乏制度化、規(guī)范化、程序化。政協(xié)組織要實(shí)現(xiàn)民主監(jiān)督的制度化、規(guī)范化、程序化，就必須積極主動(dòng)爭(zhēng)取黨委的重視和支持，將實(shí)踐中積累的好做法、好經(jīng)驗(yàn)歸納、總結(jié)、上升為制度，重點(diǎn)是建立健全廉政建設(shè)特邀監(jiān)督員制度、民主評(píng)議制度、廉政通報(bào)制度、意見建議反饋制度等。但在推進(jìn)政協(xié)民主監(jiān)督的制度化、規(guī)范化、程序化建設(shè)時(shí)，必須適應(yīng)政協(xié)民主監(jiān)督的性質(zhì)和地位，著眼于發(fā)揮其特點(diǎn)和優(yōu)勢(shì)。對(duì)那些涉及重大問題、具有莊重的形式、并且以組織名義進(jìn)行的監(jiān)督，比如以政協(xié)全體會(huì)議、常委會(huì)議或主席會(huì)議的名義提出批評(píng)、建議等，要進(jìn)一步加以健全完善。而對(duì)于那些涉及內(nèi)容廣泛、并且需要發(fā)揮委員個(gè)人積極性和主動(dòng)性經(jīng)常開展的監(jiān)督，比如委員在政協(xié)會(huì)議上和活動(dòng)中就一些社會(huì)熱點(diǎn)問題提意見、作批評(píng)等，則應(yīng)當(dāng)保持廣泛性、靈活性的特點(diǎn)，堅(jiān)持和發(fā)揚(yáng)廣開言路、暢所欲言、知無(wú)不言、言無(wú)不盡的優(yōu)良傳統(tǒng)。河南焦作市政協(xié)調(diào)研室 王海春 趙玉輝2006.01.16人民網(wǎng)·中國(guó)政協(xié)新聞網(wǎng)