堅(jiān)定不移地加速推進(jìn)社會(huì)保障體系建設(shè)——?dú)W陽明高

2012-03-10  來源:中國(guó)政協(xié)網(wǎng)

一、土地利用的格局應(yīng)該做出重大調(diào)整

隨著國(guó)民經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，耕地占用持續(xù)呈高位態(tài)勢(shì)。分析“十二五”發(fā)展目標(biāo)，預(yù)計(jì)全國(guó)新增建設(shè)用地需求在4000萬畝至4500萬畝，超出規(guī)劃安排1000萬畝以上，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展迫切需要土地的支持。

近年來，國(guó)土部門做出了很多探索與努力，推出了基本農(nóng)田保護(hù)，耕地占補(bǔ)平衡，城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤等一系列政策。但是，確保18億畝耕地的紅線仍然面臨巨大的壓力，因征地引發(fā)的群體事件時(shí)有發(fā)生，土地始終是影響經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)安定的重要問題。

這些都提醒我們，土地利用的思路必須改變了！

二、城鎮(zhèn)、工業(yè)用地上山是唯一的出路

我國(guó)是一個(gè)耕地資源十分緊缺的國(guó)家，但并不是土地資源緊缺的國(guó)家。福建省號(hào)稱是八山一水一分田，浙江省是七山一水二分地。除了18億畝耕地外，我國(guó)還有45.6億畝林地，59億畝草地。我國(guó)的土地資源是十分豐富的。

當(dāng)前土地開發(fā)的目標(biāo)應(yīng)該是耕地外圍大約14億畝的低丘緩坡土地。這些土地是指海拔300米以下、坡度在5°至25°之間的丘陵地帶。

由于區(qū)位上的優(yōu)勢(shì)，也由于開發(fā)成本、政策導(dǎo)向的問題，目前土地開發(fā)方熱衷于占用平地上的農(nóng)田，低丘緩坡地基本無人問津。況且，按照現(xiàn)行《土地管理法》和《森林法》的規(guī)定，低丘緩坡地被歸入林地時(shí)，在建設(shè)占用時(shí)仍然需要建設(shè)用地指標(biāo)。在用地政策和審批程序上，坡地開發(fā)也沒有任何優(yōu)惠。

土地最基本的功能是生產(chǎn)性種植功能和空間承載功能，即承受工廠、住宅等建筑物。平地農(nóng)田可具備上述兩項(xiàng)功能，而緩坡山地因土壤瘠薄，缺乏生產(chǎn)性功能，但是完全具備空間承載功能。因此，符合邏輯的選擇就是城鎮(zhèn)、工廠上山。

三、城鎮(zhèn)、工廠用地上山的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)

現(xiàn)代工程機(jī)械大型化，設(shè)計(jì)施工技術(shù)水平提高，提供了大規(guī)模變山丘為平地的可能。近些年來，浙江、云南、山東等省“向山要地”、城鎮(zhèn)建設(shè)“上坡上山”的實(shí)踐取得一定的成果。浙江省麗水市在荒蕪的山丘土地上，削峰填谷，整治出萬畝平整土地。其南城區(qū)塊已安排工業(yè)項(xiàng)目用地8948畝。上千年歷史的山城重慶，給了我們一個(gè)在丘陵山地建設(shè)現(xiàn)代城鎮(zhèn)美好家園的范例。香港土地資源嚴(yán)重短缺，只能向山地開發(fā)，而山頂已經(jīng)成為高端人士聚集的住宅區(qū)域。

四、關(guān)于低丘緩坡土地開發(fā)利用的幾點(diǎn)建議

1.適時(shí)修改《土地管理法》和《森林法》，為山丘緩坡地開發(fā)提供法律支持。此前，適當(dāng)出臺(tái)相關(guān)條例，協(xié)調(diào)不同規(guī)劃的銜接，做好城鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃和林地利用規(guī)劃之間的融合。為鼓勵(lì)建設(shè)用地上山，適度降低建筑密度、容積率的要求，試行征地與轉(zhuǎn)用供地分離。

2.對(duì)于平地農(nóng)田與山丘緩坡的開發(fā)采取差別化的政策。應(yīng)該嚴(yán)格限制占用平地農(nóng)田，個(gè)別情況下，確需占用者應(yīng)加大其占地成本。鼓勵(lì)開發(fā)利用山丘緩坡土地，簡(jiǎn)化用地審批程序，降低用地成本。在低丘緩坡土地開發(fā)中，首選的是未利用地、荒坡地、低效荒疏林地等，盡可能不占用有森林蓄積量的林地。

3.需要建立山丘緩坡土地開發(fā)利用的嚴(yán)格的評(píng)估機(jī)制，保證山地開發(fā)過程中水土流失和地質(zhì)災(zāi)害得到控制，森林植被的覆蓋率不得降低，確保良好的生態(tài)環(huán)境得以重建。

徹底改變土地開發(fā)思維，向山地拓展生產(chǎn)生活空間，才能夠真正保護(hù)我們18億畝耕地，既能使我們的糧食安全得到保障，又能使我們的經(jīng)濟(jì)繼續(xù)快速發(fā)展。