案    由:關于必須高度關注流動農(nóng)民工隨遷子女教育問題的提案
審查意見：建議國務院交由主辦單位教育部會同公安部,人力資源和社會保障部辦理
提 案 人：馮俊
主 題 詞：教育,農(nóng)民工
提案形式：個人提案
內(nèi)    容：
    黨的十八大報告明確提出堅持走新型城鎮(zhèn)化道路。新型城鎮(zhèn)化的本質是以人為本的城鎮(zhèn)化，而不是土地的城鎮(zhèn)化、房子的城鎮(zhèn)化。經(jīng)濟發(fā)展、城市化推進使我國城鄉(xiāng)之間人口大規(guī)模流動。據(jù)國家統(tǒng)計局2012年4月報告顯示，2011年中國農(nóng)民工總量達到2.5278億人，比上年增長4.4％。其中，外出農(nóng)民工1.5863億人，增長3.4％。
    外出農(nóng)民工隊伍不但規(guī)模龐大，而且其流動日益呈現(xiàn)出“家庭化”的特點。調查數(shù)據(jù)表明，2006年后每年增加的進城務工就業(yè)農(nóng)民接受義務教育的隨遷子女有150萬人左右，目前隨遷子女總數(shù)達1260多萬人，從現(xiàn)在起到2020年，農(nóng)村還將向城鎮(zhèn)轉移人口約1.6億，流動農(nóng)民工家庭背后隨遷子女的教育問題是現(xiàn)階段全社會關注的熱點和難點問題。
    近年來，在國家相關政策的積極引導和扶持下，農(nóng)民工子女入學困難的狀況在一定程度上得到緩解，但由于當前我國城鄉(xiāng)二元戶籍制度和義務教育資源的配給制度的局限性，在某些地區(qū)，流動農(nóng)民工隨遷子女教育問題仍然比較突出。根據(jù)官方發(fā)布的《中國流動人口發(fā)展報告2012》，北京、上海、廣州青年流動人口生活狀態(tài)總體好于全國同齡流動人口平均水平，有超過60%的人把孩子帶在身邊。即便如此，在子女基礎教育保障方面問題仍然十分嚴重。值得關注的是，“北上廣”分別有3.5%、5.1%、5.3%的隨遷兒童既未入學也未入托。
    具體分析其存在的問題和原因，主要有以下五個方面：
    第一、流動性大，轉學率和失學率較高。農(nóng)民工子女在進入城市公辦學校，特別是在分享流入城市的優(yōu)質教育資源方面，尚存在一定障礙，部分農(nóng)民工子女仍然無法進入流入地公辦學校就讀，而只能就讀于辦學條件比較簡陋的民辦學?；驘o正規(guī)辦學資質的民工子女學校。據(jù)國家統(tǒng)計局2012年4月公布的數(shù)據(jù)顯示，2011年全國外出農(nóng)民工月均收入2049元。由于家庭的經(jīng)濟實力差,沒有機會獲得更多的教育資源，在流動農(nóng)民工隨遷子女適齡兒童中近10%處于失學輟學狀態(tài)，近半數(shù)不能及時入學，“超齡”上學現(xiàn)象比較嚴重，隨父母進城的流動兒童失學率、輟學率遠遠高于全國兒童的相應比例。近來的調查表明，約有100萬農(nóng)民工子女處于失學、輟學狀態(tài)，不能完成九年義務教育階段的學習。
    第二、學習成績不佳，認同感低，犯罪率較高。由于農(nóng)民工子女的流動性、借讀性等條件制約，學習成績受到嚴重影響。知識基礎、文化背景、學習能力與習慣和心理特征等方面與城市戶籍學生有著較大的差異，他們在適應城市的學校生活方面勢必會遇到較多困難。加上語言溝通能力不足，在學習互動中表現(xiàn)不佳，導致學習效率低下，學習成績低于城鎮(zhèn)居民子女。流動農(nóng)民工隨遷子女由于受教育狀況的影響，甚至受到城市社會的排斥，從而缺少對城市社會的認同感，故而產(chǎn)生扭曲的社會心理，從而使農(nóng)民工子女犯罪率也越來越高。廣州市中級人民法院給出了一個驚人的數(shù)據(jù)，2008年，非廣州籍的未成年人犯罪已經(jīng)占到廣州市未成年人犯罪的93.1%，且農(nóng)民工子女占絕大多數(shù)。
    第三、高中階段難以銜接，升學率較低。大部分農(nóng)民工子女在流入城市接受義務教育后，與后續(xù)高中階段等非義務教育難以順利銜接。能夠獲得在流入地城市繼續(xù)接受高中教育的農(nóng)民工子女的數(shù)量微乎其微，然而，無論是學生家長還是學生本人都有在流入地繼續(xù)就讀高中的強烈愿望。而現(xiàn)行的“兩為主”(以流入地政府為主、以公辦學校為主)的政策主要針對義務教育階段，并沒有涉及中考及以后的升學制度。因此，農(nóng)民工子女在流入地的初級中學完成義務教育階段的學習后，他們需要作出兩種選擇：要么中斷學業(yè)留在城市中自謀出路，要么回原籍參加高中升學考試。
    第四、農(nóng)民工集中居住，區(qū)域性教育資源空前短缺。隨著進城務工人員隨遷子女的急劇增加，沖擊了傳統(tǒng)的以本地戶籍人口兒童為對象的教育制度安排，經(jīng)濟較為發(fā)達地區(qū)快速增長的進城務工人員隨遷子女就學人數(shù)給當?shù)亟逃膬?yōu)質均衡發(fā)展帶來了前所未有的壓力，生源增加與教育資源短缺的矛盾空前突出。由于農(nóng)民工居住地域相對集中，且多居住于城郊結合部，使得義務教育資源區(qū)域性供給短缺的現(xiàn)象十分突出。
    第五、農(nóng)民工無序流動，教育管理難度加大。由于農(nóng)民工的工作地和居住地不穩(wěn)定，其子女為了繼續(xù)就學不得不頻繁轉學，轉學的發(fā)生比率和人均轉學次數(shù)都偏高，由于學籍管理尚未聯(lián)網(wǎng)，增加了義務教育管理以及教育發(fā)展規(guī)劃制訂的難度。相關統(tǒng)計制度尚未建立，義務教育階段適齡農(nóng)民工子女數(shù)量不明，難以對這類學生的入學率、鞏固率等進行監(jiān)測，因此增加了區(qū)域教育資源配置、規(guī)劃管理和學籍管理的難度。
    針對上述存在問題及原因，特提出如下對策建議：
    （一）堅持教育以人為本，在義務教育階段，要讓包括流動農(nóng)民工隨遷子女在內(nèi)的每個適齡兒童都能平等地接受教育。從實際情況來看，流入地政府在財政壓力和教育資源有限的約束下，出于保護本地居民子女接受義務教育的利益，都會采取一系列有利于本地居民子女就學的政策，使外來農(nóng)民工子女接受義務教育或是要付出更大的成本和代價，或是難以保證合格的教育質量。打破身份、地位、民族、性別、年齡、區(qū)域等界限，不分對象、不加限制地賦予每個受教育者以同等的受教育機會和權利，這不僅是憲法、法律所體現(xiàn)的一種價值理念，也是社會主義和諧社會的本質要求，因此應該有相關立法和政策予以保障。
    （二）健全教育投入制度，建立教育經(jīng)費政府間分擔機制和轉移支付制度。就流動農(nóng)民工隨遷子女義務教育經(jīng)費來說，由于中央未能及時明確政府間的教育投入責任，又未能及時向流入地注入相應的政策資源，使“兩個為主”政策在一些地方遭遇尷尬。因此，應盡快建立中央與省級、流入地及流出地政府之間的經(jīng)費分擔機制，國家教育投入與農(nóng)民工流出地和流入地政府教育投入要有一定比例，形成一個中央、省級、地市、流入流出地等政府各自責、權、利明晰的管理體制和經(jīng)費保障機制，而不是簡單地將責任甩給流入地政府。
    （三）探索借鑒美國“教育券”、“流動教育計劃”（MEP）等制度的可能性。在二戰(zhàn)后美國為了解決公立學校制度日益僵化和效率低下問題，實行了“教育券”制度。目的是政府改變傳統(tǒng)的學校管理模式，把教育經(jīng)費折算成一定數(shù)額的有價證券發(fā)給每位學生，學生憑教育券可不受學校性質(公立學校或私立學校)和學區(qū)的限制自行選擇就讀的學校，從而使學生免受指定學校入學的限制，享有均等的擇校權和機會。在美國歷史上，流動學齡人口是一個規(guī)模龐大的群體，流動兒童的教育問題很早就引起社會的關注。為避免因遷移流動對學生學習和身心健康造成不利影響（主要指5-17歲遷移的農(nóng)場工人的子女），美國聯(lián)邦政府在1966年制定了“流動教育計劃”（MEP），該計劃旨在為流動兒童提供補償教育和服務支持，減少流動對學習產(chǎn)生的負面影響。
    我們可以積極借鑒美國的教育券及“流動教育計劃”（MEP）等制度，進一步明確對流動農(nóng)民工隨遷子女義務教育的財政投資責任，實行農(nóng)民工子女義務教育中央承擔為主、地方政府提供支持的投入體系，建立全國性的電子學籍管理系統(tǒng)，實現(xiàn)全國流動農(nóng)民工隨遷子女義務教育信息聯(lián)網(wǎng)制度，費跟人走，無論他們流動到哪里，都能受到良好的義務教育。
    （四）探索實行“義務教育登記卡”制度。由流出地政府及相關部門給每個流出的學生在戶籍所在地注冊學籍，為所有適齡兒童少年建立義務教育登記卡，當農(nóng)民工流動時，這種卡也連同流動人口“五證”（身份證、暫住證、務工證、健康證、計劃生育證）一起經(jīng)有關部門檢查登記，作為農(nóng)民工子女隨時入學的依據(jù)，保障農(nóng)民工子女的受教育權利，同時也對農(nóng)民工子女就讀、轉學情況實施監(jiān)控。
    
來源：中國政協(xié)網(wǎng)