案    由:關(guān)于修訂《中華人民共和國民辦教育促進(jìn)法》的提案
審查意見：建議國務(wù)院交由教育部辦理
提 案 人：楊文
主 題 詞：教育,教育政策,立法
提案形式：個(gè)人提案
內(nèi)    容：
    《中華人民共和國民辦教育促進(jìn)法》（以下簡稱《促進(jìn)法》）自2003年9月實(shí)施十年來，我國民辦教育事業(yè)步入了依法管理、快速發(fā)展的軌道。《促進(jìn)法》極大地調(diào)動(dòng)了社會(huì)力量的辦學(xué)積極性，在該法及其配套法規(guī)、行政規(guī)章及系列政策措施的積極推動(dòng)下，我國各級(jí)各類民辦教育無論是外延規(guī)模還是內(nèi)涵質(zhì)量都呈現(xiàn)出穩(wěn)步增長、健康發(fā)展的良好勢頭。到2011年，各級(jí)各類民辦學(xué)校共13.08萬所，在校學(xué)生3714萬人，民辦教育已經(jīng)成為我國教育體系中重要的組成部分。民辦教育的不斷發(fā)展，在滿足社會(huì)對(duì)于教育的不同需求，提高國民教育水平、促進(jìn)市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展以及推動(dòng)教育辦學(xué)體制改革等方面，做出了積極而重要的貢獻(xiàn)。
    近年來，我們的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展形勢發(fā)生了很大變化，民辦學(xué)校在發(fā)展過程中遇到了一些問題亟待解決，但現(xiàn)行的《促進(jìn)法》的一些內(nèi)容已不適應(yīng)我國民辦教育發(fā)展的新情況，甚至在一定程度上制約限制了民辦教育的發(fā)展。我們認(rèn)為當(dāng)前應(yīng)該及時(shí)地進(jìn)行《民辦教育促進(jìn)法》的修訂工作。建議如下：
    一、進(jìn)一步明確民辦教育的地位?！洞龠M(jìn)法》第三條指出“民辦教育事業(yè)屬于公益性事業(yè)，是社會(huì)主義教育事業(yè)的組成部分。國家對(duì)民辦教育實(shí)行積極鼓勵(lì)、大力支持、正確引導(dǎo)、依法管理的方針?！?010年制定的《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要》將民辦教育提到了更加重要的地位，指出“民辦教育是教育事業(yè)發(fā)展的重要增長點(diǎn)和促進(jìn)教育改革的重要力量。各級(jí)政府要把發(fā)展民辦教育作為重要工作職責(zé)……”《促進(jìn)法》中對(duì)于民辦教育地位的描述已落后于形勢，也落后于《綱要》中對(duì)于民辦教育地位的表述，應(yīng)首先進(jìn)行修訂。
    二、對(duì)“民辦教育”的概念進(jìn)行重新界定?！洞龠M(jìn)法》第二條規(guī)定“國家機(jī)構(gòu)以外的社會(huì)組織或者個(gè)人，利用非國家財(cái)政性經(jīng)費(fèi)，面向社會(huì)舉辦學(xué)校及其他教育機(jī)構(gòu)的活動(dòng)，適用本法……”。民辦教育的這一定義中“使用非政府財(cái)政性經(jīng)費(fèi)”的規(guī)定與第四十四條“縣級(jí)以上各級(jí)人民政府可以設(shè)立專項(xiàng)資金，用于資助民辦學(xué)校的發(fā)展，獎(jiǎng)勵(lì)和表彰有突出貢獻(xiàn)的集體和個(gè)人”及第四十五條“縣級(jí)以上各級(jí)人民政府可以采取經(jīng)費(fèi)資助，出租、轉(zhuǎn)讓閑置的國有資產(chǎn)等措施對(duì)民辦學(xué)校予以扶持”互相矛盾，況且,目前在我國各地的實(shí)踐中,財(cái)政經(jīng)費(fèi)對(duì)于民辦教育的投入已經(jīng)突破了“利用非國家財(cái)政性經(jīng)費(fèi)”這一限制。因此，建議將這一條款修改為“國家機(jī)構(gòu)以外的社會(huì)組織或者個(gè)人，主要利用民間資金，面向社會(huì)舉辦學(xué)校及其他教育機(jī)構(gòu)的活動(dòng)，適用本法?！?br>    三、科學(xué)確定民辦學(xué)校的法人屬性。根據(jù)《促進(jìn)法》第二條的認(rèn)定，目前民辦學(xué)校登記為“民辦非企業(yè)”法人。我國《民法通則》將法人分為“企業(yè)法人、機(jī)關(guān)法人、事業(yè)單位法人和社會(huì)團(tuán)體法人”，分類里沒有“民辦非企業(yè)法人”。而“民辦非企業(yè)法人“意味該法人非企業(yè)法人，在各地的行政實(shí)踐中卻被按照企業(yè)法人對(duì)待，從而導(dǎo)致了一系列實(shí)際問題：
    （一）關(guān)于教師的身份及平等待遇問題。雖然民辦學(xué)校登記為“民辦非企業(yè)”單位，卻只能按企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)辦理養(yǎng)老保險(xiǎn)和醫(yī)療保險(xiǎn)，與公辦教師待遇差距比較大，影響了民辦學(xué)校教師隊(duì)伍的穩(wěn)定。
    （二）關(guān)于稅收問題。按照現(xiàn)行稅收政策，民辦學(xué)校受到不明確的稅收政策的困擾。例如，公辦非學(xué)歷教育要交3.3%的營業(yè)稅，但實(shí)際上大多數(shù)沒有交納；民辦非學(xué)歷教育，不僅有營業(yè)稅，還要交納17%的企業(yè)所得稅。在民辦學(xué)歷教育上，因?yàn)楦黜?xiàng)稅收政策矛盾重重，有的民辦學(xué)校被當(dāng)?shù)囟悇?wù)部門課以33%的企業(yè)所得稅。民辦學(xué)校登記為民辦非企業(yè)單位實(shí)際在有些情況下卻按照企業(yè)法人收稅。
    （三）民辦學(xué)校繳納費(fèi)用問題。一方面，很多民辦學(xué)校沒有同公辦學(xué)校一樣取得政府劃撥用地，建設(shè)過程中的各項(xiàng)收費(fèi)也沒有獲得公辦學(xué)校同樣的減免待遇；學(xué)校日常運(yùn)轉(zhuǎn)過程中的公用事業(yè)收費(fèi)，有的地方?jīng)]有與公辦學(xué)校同一標(biāo)準(zhǔn)，有的則是按企業(yè)和商業(yè)標(biāo)準(zhǔn)。
    （四）配套制度不適應(yīng)民辦教育的現(xiàn)實(shí)情況。以會(huì)計(jì)制度為例，根據(jù)《民間非營利組織會(huì)計(jì)制度》第二條的規(guī)定，“適用本制度的民間非營利組織應(yīng)當(dāng)同時(shí)具備以下特征：一是該組織不以營利為宗旨和目的；二是資源提供者向該組織投入資源不取得經(jīng)濟(jì)回報(bào)；三是資源提供者不享有該組織的所有權(quán)?！蹦敲矗笕〉煤侠砘貓?bào)的民辦學(xué)校就不能使用本制度。它們是適用事業(yè)單位會(huì)計(jì)制度，還是企業(yè)會(huì)計(jì)制度呢？另外，民辦學(xué)校設(shè)立過程中先由業(yè)務(wù)主管部門審批，然后到民政部門登記的“雙重登記”管理體制，同樣不利于民辦學(xué)校的設(shè)立和發(fā)展。
    “民辦非企業(yè)”的法人定性是目前民辦教育面臨的根源性問題，如果能夠最終確定民辦學(xué)校的身份，相關(guān)的很多問題都會(huì)迎刃而解，修改民辦學(xué)?！懊褶k非企業(yè)”的法人性質(zhì)已經(jīng)成為當(dāng)務(wù)之急。建議在《促進(jìn)法》第九條新增一款：“民辦學(xué)校按照非營利性和營利性實(shí)行分類管理，分別確定法人屬性，從事全日制學(xué)歷教育的民辦學(xué)校屬于非營利性民辦學(xué)校，登記為自收自支的事業(yè)單位法人；從事非學(xué)歷教育的民辦學(xué)校屬于營利性民辦學(xué)校，登記為企業(yè)法人?！?br>    四、應(yīng)進(jìn)一步明確公共財(cái)政對(duì)民辦學(xué)校的支持政策?！睹褶k教育促進(jìn)法》的第七章和《實(shí)施條例》的第六章中都規(guī)定了政府對(duì)民辦教育的扶持與獎(jiǎng)勵(lì)政策，但這些規(guī)定缺乏強(qiáng)制性?！洞龠M(jìn)法》第四十四條規(guī)定：“縣級(jí)以上各級(jí)人民政府可以設(shè)立專項(xiàng)資金，用于資助民辦學(xué)校的發(fā)展，獎(jiǎng)勵(lì)和表彰有突出貢獻(xiàn)的集體和個(gè)人。”第四十五條規(guī)定：“縣級(jí)以上各級(jí)人民政府可以采取經(jīng)費(fèi)資助，出租、轉(zhuǎn)讓閑置的國有資產(chǎn)等措施對(duì)民辦學(xué)校予以扶持?！边@里對(duì)各級(jí)政府的要求可有可無，也沒有明確規(guī)定資助的經(jīng)費(fèi)獲得方式、使用方式和使用專項(xiàng)資金的民辦學(xué)校標(biāo)準(zhǔn)，缺乏可操作性。建議在修改《促進(jìn)法》時(shí)明確扶持和資助民辦教育事業(yè)的發(fā)展是政府的責(zé)任，縣級(jí)以上人民政府應(yīng)根據(jù)本行政區(qū)域的具體情況設(shè)立專項(xiàng)資金，用于資助民辦學(xué)校。
    《促進(jìn)法》規(guī)定了“民辦教育事業(yè)屬于公益性事業(yè)”，“民辦學(xué)校的教師、受教育者與公辦學(xué)校的教師、受教育者具有同等的法律地位”，建議政府除設(shè)立專項(xiàng)資金外，對(duì)從事全日制學(xué)歷教育的民辦高校給予生均教育經(jīng)費(fèi)補(bǔ)貼，可根據(jù)民辦高校統(tǒng)招計(jì)劃內(nèi)實(shí)際注冊學(xué)生人數(shù)，依照公辦高校生均撥款指標(biāo)，給民辦高校以直接的財(cái)政扶持，真正落實(shí)民辦高校受教育者的國民待遇。
    五、應(yīng)進(jìn)一步明確民辦學(xué)校投資者合理回報(bào)問題?！洞龠M(jìn)法》第五十一條提出“民辦學(xué)校在扣除辦學(xué)成本、預(yù)留發(fā)展基金以及按照國家有關(guān)規(guī)定提取其他的必需的費(fèi)用后，出資人可以從辦學(xué)結(jié)余中取得合理回報(bào)。取得合理回報(bào)的具體辦法由國務(wù)院規(guī)定?！彪m然《促進(jìn)法》以法律的形式把取得回報(bào)合法化，但對(duì)合理回報(bào)的規(guī)定是籠統(tǒng)的。《實(shí)施條例》對(duì)出資人取得合理回報(bào)的條件、計(jì)算因素等作了規(guī)定，但未明確合理回報(bào)的具體比例。
    建議民辦學(xué)校在實(shí)施分類管理的前提下，根據(jù)法人屬性來解決合理回報(bào)問題，登記為企業(yè)法人的營利性民辦學(xué)校對(duì)照企業(yè)相關(guān)規(guī)定擁有收益權(quán)；登記為自收自支事業(yè)單位法人的非營利性民辦學(xué)校擁有合理回報(bào)權(quán)，并界定出資人的合理回報(bào)為：在每個(gè)會(huì)計(jì)年度結(jié)束時(shí)民辦學(xué)?？鄢k學(xué)成本等形成的年度凈收益，扣除社會(huì)捐助、國家資助的資產(chǎn)，并依照《條例》的規(guī)定預(yù)留發(fā)展基金以及按照國家有關(guān)規(guī)定提取其它必須的費(fèi)用后的辦學(xué)結(jié)余。取得合理回報(bào)的條件應(yīng)該以滿足《條例》第四十六、四十七條等制約性規(guī)定為前提。明晰了合理回報(bào)問題，能夠在保證民辦學(xué)校健康可持續(xù)發(fā)展的前提下，更好地吸引社會(huì)民間資金對(duì)民辦教育的投入。
    
來源：中國政協(xié)網(wǎng)