案    由:關(guān)于建立健全失地農(nóng)民社會(huì)保障制度，從根本上維護(hù)失地農(nóng)民合法權(quán)益的提案
審查意見：建議國(guó)務(wù)院交由主辦單位國(guó)土資源部會(huì)同衛(wèi)生部,教育部,民政部,人力資源和社會(huì)保障部辦理
提 案 人：農(nóng)工黨中央
主 題 詞：土地,農(nóng)民,社會(huì)保障
提案形式：黨派提案
內(nèi)    容：
    隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的迅猛發(fā)展以及工業(yè)化、城市化的不斷推進(jìn)，農(nóng)村集體土地被大量征收，失地農(nóng)民數(shù)量也急劇增加，給社會(huì)帶來(lái)的壓力越來(lái)越大，失地農(nóng)民的生活和發(fā)展等問(wèn)題如何盡快而有效地加以解決，成為當(dāng)前最重大的社會(huì)問(wèn)題之一。目前，我國(guó)完全失去土地或部分失去土地的農(nóng)民高達(dá)5000萬(wàn)人，預(yù)計(jì)到2030年失地或部分失地的農(nóng)民將超過(guò)7800萬(wàn)。僅從遼寧省情況來(lái)看，1990至2009年間共產(chǎn)生失地農(nóng)民177.2萬(wàn)人。
    據(jù)調(diào)查了解，農(nóng)民失地主要有兩種形式：一是城市近郊大量土地被征用，大批農(nóng)民從土地上被剝離出來(lái)，成為失地農(nóng)民，并且規(guī)模迅速擴(kuò)大。二是隱形市場(chǎng)化帶來(lái)的土地流失，許多城鄉(xiāng)結(jié)合部的集體農(nóng)用地自發(fā)或隱蔽地轉(zhuǎn)變?yōu)榉寝r(nóng)建設(shè)用地，并進(jìn)入市場(chǎng)流通，這些土地名義上仍然屬于農(nóng)村集體，但實(shí)際上這些土地在功能上與城市用地一樣，農(nóng)民對(duì)土地的權(quán)益已“名存實(shí)亡”。
    針對(duì)失地農(nóng)民的社會(huì)保障問(wèn)題，政府采取了積極措施，但仍存在一些問(wèn)題。一是失地農(nóng)民獲得的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)較低。二是一些地區(qū)補(bǔ)償款被層層截留，失地農(nóng)民的保障資金缺失。三是安置方式單一，失地農(nóng)民就業(yè)難。四是失地農(nóng)民仍無(wú)法享受與城市居民同等的社會(huì)保障待遇。
    我們要高度重視失地農(nóng)民的生存問(wèn)題，從穩(wěn)定和發(fā)展大局出發(fā)，發(fā)揮政府主導(dǎo)作用，實(shí)行一把手負(fù)責(zé)制和責(zé)任追究制度，以突出解決失地農(nóng)民的社會(huì)就業(yè)的出路問(wèn)題、養(yǎng)老保障的退路問(wèn)題和看病難的醫(yī)療保障問(wèn)題為重點(diǎn)，在實(shí)踐中積極探索切實(shí)可行的途徑和方法，解除失地農(nóng)民的后顧之憂，建立健全失地農(nóng)民社會(huì)保障制度。為此，我們建議：
    一、嚴(yán)格征地范圍，完善征地程序
    明確界定公共征地的內(nèi)容和范圍，控制征地規(guī)模，嚴(yán)格界定公益性和經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地，將商業(yè)、旅游、娛樂(lè)和商品住宅等經(jīng)營(yíng)性用地，以及工業(yè)用地和各類開發(fā)區(qū)、園區(qū)等用地退出國(guó)家征地范圍，逐步通過(guò)公開的市場(chǎng)交易取得土地使用權(quán)。在征地過(guò)程中，要嚴(yán)格征地程序，必須讓農(nóng)民有參與權(quán)、知情權(quán)、談判權(quán)和監(jiān)督權(quán)，保證征地的透明度。在提出用地申請(qǐng)時(shí)，先要進(jìn)行公告，讓農(nóng)民和農(nóng)民集體組織對(duì)其合理性和合法性提出質(zhì)疑；在批準(zhǔn)用地后，要再次公告，并就賠償?shù)葐?wèn)題與土地權(quán)利人進(jìn)行協(xié)商，若有爭(zhēng)議可以申訴和申請(qǐng)仲裁。
    二、建立健全合理補(bǔ)償機(jī)制，提高征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)
    應(yīng)充分考慮到失地農(nóng)民的基本生活、就業(yè)、住房和社會(huì)保障等問(wèn)題，不僅補(bǔ)償被征土地現(xiàn)有價(jià)值和損失，而且還考慮農(nóng)民再就業(yè)成本、物價(jià)上漲引起的風(fēng)險(xiǎn)成本以及土地可預(yù)見的未來(lái)價(jià)值和潛在收益，使農(nóng)民得到公正、公平、合理的補(bǔ)償。
    改革不合理的征用土地收益分配制度，征地收益分配應(yīng)向失地農(nóng)民傾斜，讓失地農(nóng)民拿大頭、政府得中頭、集體拿小頭。加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村集體內(nèi)部征地補(bǔ)償費(fèi)使用的監(jiān)管，制訂土地補(bǔ)償費(fèi)在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部的分配辦法，集體經(jīng)濟(jì)組織應(yīng)公開補(bǔ)償費(fèi)的收支和分配情況，接受群眾監(jiān)督。加快清理征地補(bǔ)償安置費(fèi)工作，凡補(bǔ)償費(fèi)用不到位、安置不落實(shí)的，沒(méi)有解決好農(nóng)民社會(huì)保障問(wèn)題的，不能征地。
    三、建立失地農(nóng)民社會(huì)保障體系，保障失地農(nóng)民基本生活
    （一）把失地農(nóng)民納入城鎮(zhèn)最低生活保障覆蓋范圍
    最低生活保障制度是現(xiàn)代社會(huì)保障制度的重要環(huán)節(jié)，是公民的生存權(quán)得到保障的重要體現(xiàn)，也是憲法所規(guī)定的“物質(zhì)幫助權(quán)”的必然要求。大部分的失地農(nóng)民居住在城鎮(zhèn)，部分失地農(nóng)民由于年齡偏大、缺乏勞動(dòng)技能等原因暫時(shí)生活受到很大影響，應(yīng)該把他們納入城鎮(zhèn)低保范圍之中，確保這部分群眾的最低生活要求得到及時(shí)保障。
    （二）建立較為完善的失地農(nóng)民養(yǎng)老保障制度
    一是實(shí)行“低門檻準(zhǔn)入，多檔次選擇，不同標(biāo)準(zhǔn)享受”，實(shí)現(xiàn)“征地”與“城保”并軌運(yùn)行，統(tǒng)一管理。二是相銜接原則。制定的方案和辦法既要區(qū)別于城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)和其他保險(xiǎn)，又要考慮與城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)和已建立的農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)相銜接。三是區(qū)別對(duì)待原則。對(duì)征地時(shí)已經(jīng)超過(guò)或接近超過(guò)勞動(dòng)年齡段的人員，采取一次性繳費(fèi)，直接進(jìn)入養(yǎng)老保障體系；對(duì)征地時(shí)的中年人員，可按不同年齡段每人分別一次性繳納不同年限的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)后，納入城市統(tǒng)籌；對(duì)征地時(shí)的年輕人員，由于不確定因素多，原則上不用一次性補(bǔ)繳基本養(yǎng)老保險(xiǎn)。四是自愿與強(qiáng)制相結(jié)合原則。對(duì)較早失地人員參加社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)采取以自愿參保為主，對(duì)新征地人員則采取應(yīng)保盡保的強(qiáng)制辦法。五是因地制宜、循序漸進(jìn)原則。征地一批，實(shí)施一批，先行試點(diǎn)，推動(dòng)全局。有條件的地方，還可以結(jié)合醫(yī)療保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)同時(shí)實(shí)施。六是在建立失地農(nóng)民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度過(guò)程中，采取“政府出一點(diǎn)、集體出一點(diǎn)、個(gè)人交一點(diǎn)”的辦法，多方籌資，共同負(fù)擔(dān)。政府承擔(dān)的部分，主要是財(cái)政要提高對(duì)社會(huì)保障的支出比例。同時(shí)，按照以上“三個(gè)一點(diǎn)”籌集的被征地農(nóng)民基本生活保障資金總額的5%，在土地出讓金中提取建立被征地農(nóng)民基本生活保障風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備金，以應(yīng)對(duì)未來(lái)的支付風(fēng)險(xiǎn)。
    （三）建立多元化的醫(yī)療保障制度
    一是為失地農(nóng)民建立相應(yīng)的社會(huì)醫(yī)療救助制度。有效辦法是政府與民間結(jié)合，強(qiáng)化多元投入機(jī)制，引導(dǎo)社區(qū)經(jīng)濟(jì)、企業(yè)、慈善機(jī)構(gòu)及個(gè)人等方面的捐助，來(lái)充實(shí)失地農(nóng)民醫(yī)療救助基金。二是把商業(yè)保險(xiǎn)作為一條重要的選擇途徑或補(bǔ)充模式，為失地農(nóng)民投保團(tuán)體大病保險(xiǎn)等。三是積極建立新型合作醫(yī)療保障制度。
    （四）建立城鄉(xiāng)一體化的就業(yè)機(jī)制
    一是適當(dāng)實(shí)施保護(hù)性就業(yè)措施。如企業(yè)招用失地農(nóng)民，并簽訂一定期限勞動(dòng)力合同的可以享受一定補(bǔ)貼；政府應(yīng)積極創(chuàng)造就業(yè)崗位，優(yōu)先安排失地農(nóng)民；在征地時(shí)，可同征地單位協(xié)商，在同等條件下盡可能優(yōu)先考慮被征地農(nóng)民；對(duì)吸納失地農(nóng)民達(dá)到一定數(shù)量的二、三產(chǎn)業(yè)應(yīng)給予必要的政策優(yōu)惠等。二是鼓勵(lì)失地農(nóng)民自謀職業(yè)、自主創(chuàng)業(yè)，在工商城建、土地、場(chǎng)所等方面給予相應(yīng)的優(yōu)惠政策，在稅收貸款等政策上給予失地農(nóng)民最大優(yōu)惠。三是建立失地農(nóng)民失業(yè)登記制度。設(shè)立失業(yè)農(nóng)民就業(yè)保障金，可以由以下幾塊組成：每年財(cái)政撥款為專項(xiàng)基金；從經(jīng)營(yíng)性建設(shè)項(xiàng)目土地出讓金中提取一定比例；社會(huì)各界的捐助。
    四、強(qiáng)化教育培訓(xùn)保障，提高失地農(nóng)民競(jìng)爭(zhēng)能力
    一是保障失地農(nóng)民子女的九年制義務(wù)教育。失地農(nóng)民進(jìn)城后，其子女人學(xué)應(yīng)與城鎮(zhèn)居民的子女一視同仁，享受國(guó)家九年制義務(wù)教育所賦予的所有權(quán)利。二是保障對(duì)失地農(nóng)民的職業(yè)技能培訓(xùn)。建立健全布局合理的培訓(xùn)網(wǎng)絡(luò)，根據(jù)不同的年齡階段和文化層次進(jìn)行有針對(duì)性的培訓(xùn)，讓失地農(nóng)民真正掌握一門非農(nóng)職業(yè)技能。三是把失地農(nóng)民的培訓(xùn)工作納入城鎮(zhèn)下崗人員再就業(yè)培訓(xùn)體系，把失地農(nóng)民納入城鎮(zhèn)勞動(dòng)力的管理范圍，對(duì)城市下崗職工的優(yōu)惠安置辦法應(yīng)延伸到失地農(nóng)民。四是保障對(duì)失地農(nóng)民培訓(xùn)方面的費(fèi)用。不能從征地補(bǔ)償費(fèi)中扣除，應(yīng)由政府財(cái)政列支，實(shí)行免費(fèi)培訓(xùn)，保障失地農(nóng)民都能夠得到切實(shí)有效的教育和技能培訓(xùn)。
    五、加強(qiáng)對(duì)失地農(nóng)民社會(huì)保障基金的籌集、運(yùn)營(yíng)和管理
    多渠道籌集失地農(nóng)民的社會(huì)保障基金，失地農(nóng)民社會(huì)保障基金的最低標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)確保失地農(nóng)民至少獲得相當(dāng)于城鎮(zhèn)最低生活保障費(fèi)和社會(huì)保障費(fèi)。由集體經(jīng)濟(jì)組織拿出一部分土地補(bǔ)助費(fèi)安置費(fèi)和土地補(bǔ)償費(fèi)，地方政府拿出一部分農(nóng)地轉(zhuǎn)移用途后的增值收益，加上失地農(nóng)民社會(huì)保障基金運(yùn)營(yíng)收入，用于補(bǔ)充農(nóng)民社會(huì)保障基金。同時(shí)強(qiáng)化社會(huì)保障基金的管理和運(yùn)營(yíng)，保證社會(huì)保障基金的保值增值，實(shí)行投資方式多樣化，應(yīng)當(dāng)涉足實(shí)物投資、國(guó)債及其他各種債券、股票、投資基金、抵押貸款，在確保安全性的前提下，充分體現(xiàn)基金的收益性。
    六、加強(qiáng)法制建設(shè)，為失地農(nóng)民提供法律保障
    解除失地農(nóng)民的后顧之憂，必須健全社會(huì)保障體系，加強(qiáng)失地農(nóng)民社會(huì)保障的法治建設(shè)，從立法上保障失地農(nóng)民權(quán)利，建議出臺(tái)《失地農(nóng)民社會(huì)保障法》，完善社會(huì)保障法律體系。建立失地農(nóng)民的法律援助制度，失地農(nóng)民與城市農(nóng)民工、下崗職工、城市貧民一樣，當(dāng)合法權(quán)利遭受侵犯時(shí)，他們屬于社會(huì)弱勢(shì)群體，往往無(wú)力訴諸法律，為失地農(nóng)民提供法律援助，確保失地農(nóng)民在其合法權(quán)益遭到侵害時(shí)具有平等的尋求保護(hù)的能力，真正解決他們告狀難、權(quán)益保障難等問(wèn)題，及時(shí)消除和化解矛盾，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定。
    
來(lái)源：中國(guó)政協(xié)網(wǎng)