案    由:關(guān)于大力促進(jìn)公益性社會組織發(fā)展對策的提案
審查意見：建議國務(wù)院交由主辦單位民政部會同國家稅務(wù)總局,國家發(fā)展改革委,國務(wù)院法制辦,財(cái)政部,國土資源部辦理
提 案 人：農(nóng)工黨中央
主 題 詞：慈善事業(yè)
提案形式：黨派提案
內(nèi)    容：
    十二五規(guī)劃中明確提出要“培育扶持和依法管理社會組織，支持、引導(dǎo)其參與社會管理和服務(wù)”，加快公益性社會組織的培育扶持，對于拓展公共服務(wù)方式、健全社會管理體系、加快政府職能轉(zhuǎn)變、促進(jìn)社會和諧具有重要意義。
    一、公益性社會組織的發(fā)展存在的主要問題
    （一）相關(guān)法律法規(guī)不健全
    我國社會組織現(xiàn)行的法律法規(guī)主要包括：國務(wù)院于1998年10月和2004年3月頒布的有關(guān)社會團(tuán)體、民辦非企業(yè)單位和基金會的三個行政法規(guī)，即《社會團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》、《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》和《基金會管理?xiàng)l例》，以及全國人大陸續(xù)頒布的有關(guān)公益捐贈、民辦教育、企業(yè)所得稅（減免稅）等方面的專項(xiàng)法律。這些法律法規(guī)在現(xiàn)在的新形勢下已落后于社會組織的發(fā)展需求，也在一定程度上制約了社會組織管理在體制和機(jī)制上的改革創(chuàng)新。主要問題：一是法律位階低，沒有統(tǒng)一的社會組織基本法律，現(xiàn)有的幾個專項(xiàng)法律的主旨都不在社會組織。對社會組織管理的三個法規(guī)又都停留在行政法規(guī)層面，缺乏應(yīng)有的權(quán)威性和指導(dǎo)性；二是法律法規(guī)之間缺乏相互協(xié)調(diào)，不僅缺少內(nèi)容上的相互呼應(yīng)和互補(bǔ)，在許多重要規(guī)定上甚至相互矛盾和制約，如民辦非企業(yè)單位相關(guān)條例明文規(guī)定不可分紅的“非營利性”，到了民辦教育相關(guān)法律中卻出現(xiàn)了“合理回報(bào)”的規(guī)定等；三是實(shí)體性規(guī)范少，程序性規(guī)范多，對社會組織的登記、監(jiān)管、執(zhí)法、培育、發(fā)展等方面都缺少具體和可操作的規(guī)定；四是政策不配套，內(nèi)容不完善，對社會組織在稅收優(yōu)惠、財(cái)政資助、人事管理、社會保險(xiǎn)、承接轉(zhuǎn)移政府職能和公共服務(wù)等方面，都缺乏具體的、相互銜接的政策規(guī)定；五是存在較為突出的制度盲點(diǎn)，現(xiàn)行法規(guī)中對境外社會團(tuán)體和民辦非企業(yè)單位沒有做出任何規(guī)定，對行業(yè)協(xié)會這種市場經(jīng)濟(jì)中特殊的社會組織也沒有相應(yīng)的特殊規(guī)定，對實(shí)踐中涌現(xiàn)出的大量城鄉(xiāng)社區(qū)社會組織，盡管很多地方采取了備案制的試點(diǎn)，法律法規(guī)也沒有任何規(guī)定。
    （二）管理體制制約社會組織發(fā)展
    按照《社會團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》要求，社會團(tuán)體統(tǒng)一歸口由民政部門登記，并確立了登記管理機(jī)關(guān)和業(yè)務(wù)主管部門雙重管理體制。1996年8月中辦、國辦聯(lián)合下發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)社會團(tuán)體和民辦非企業(yè)單位管理工作的通知》明確規(guī)定：“我國對社會團(tuán)體和民辦非企業(yè)單位的管理，應(yīng)當(dāng)實(shí)行掛靠單位、業(yè)務(wù)主管部門與登記管理機(jī)關(guān)雙重負(fù)責(zé)的管理體制?！薄皰炜繂挝缓蜆I(yè)務(wù)主管部門對所屬社會團(tuán)體和民辦非企業(yè)單位的申請登記、思想政治工作、黨的建設(shè)、財(cái)務(wù)活動、人事管理、召開研討會和對外交往等重要活動安排、接受資助等事項(xiàng)負(fù)有領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，在這些方面出問題歸掛靠單位和業(yè)務(wù)主管部門負(fù)責(zé)?！币虼?，按照現(xiàn)行的管理?xiàng)l例，社會團(tuán)體在通過登記注冊取得合法地位之前,必須先找到主管單位,取得行政意義上的“許可”，這一要求導(dǎo)致很多民間社會組織登記難。不少依法注冊的民間組織沒有所謂的“掛靠單位”而身份錯位，公信力受到質(zhì)疑，難以調(diào)動社會資源和獨(dú)立開展活動。據(jù)了解，在中國有數(shù)百萬“草根”組織沒有登記，沒有合法身份。依法登記的社團(tuán)，由于受掛靠單位行政管理體制影響，也很容易形成了一種了“行政主導(dǎo)”的管理模式，過于依賴“上級”,“官辦”色彩和行政化傾向嚴(yán)重,獨(dú)立性不足，制約社會組織發(fā)展。
    （三）扶持政策不到位。一是政府資助和購買服務(wù)機(jī)制尚未有效確立。目前政府對社會組織的資助和購買服務(wù)的資金大多是預(yù)算外資金，或者采取變通的方式解決，隨意性、臨時(shí)性比較強(qiáng)，社區(qū)公益性社會組織缺乏穩(wěn)定的經(jīng)費(fèi)來源，既影響到其服務(wù)質(zhì)量與水平，也限制了其自身發(fā)展；二是社區(qū)公益性社會組織缺少優(yōu)惠扶持政策。稅收問題：社區(qū)公益性社會組織提供的公益性服務(wù)項(xiàng)目，需要繳納營業(yè)稅；社區(qū)公益性社會組織取得政府購買服務(wù)收入，需要繳納所得稅；場地問題：大部分社區(qū)群眾活動團(tuán)隊(duì)缺乏場地，很多工作無法正常開展；收費(fèi)問題：在房租、水電煤以及有線電視等收費(fèi)方面，社區(qū)公益性社會組織被視作私營企業(yè)對待，無法享受公辦事業(yè)單位的待遇；社會保障問題：目前社區(qū)公益性社會組織工作人員的待遇普遍偏低，社會保障制度不健全。由于薪酬低、工作強(qiáng)度大、社會保障制度不健全，部分居家養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)很難招收工作人員。
    二、對策與建議
    （一）加快修訂社會團(tuán)體、民辦非企業(yè)單位和基金會三項(xiàng)行政法規(guī)，推進(jìn)社會組織管理體制的改革創(chuàng)新
    我國現(xiàn)行的社會組織管理體制形成于20世紀(jì)80年代后期，現(xiàn)已不利于社會組織積極作用的發(fā)揮，制約了社會組織發(fā)展。目前從中央到地方都在積極探索社會組織管理體制的改革創(chuàng)新，在建立統(tǒng)一直接登記和備案制試點(diǎn)方面積累了不少成功經(jīng)驗(yàn)。建議將公益性社會組織的業(yè)務(wù)主管單位改為業(yè)務(wù)指導(dǎo)單位，簡化登記程序，取消籌備成立階段和業(yè)務(wù)主管單位前置審查程序，直接向登記管理機(jī)關(guān)申請成立登記，就是要建立以統(tǒng)一的直接登記為主，以部門間協(xié)調(diào)監(jiān)管、分類指導(dǎo)、重點(diǎn)支持為輔的社會組織管理和發(fā)展新體制。在推動社會組織管理體制改革創(chuàng)新的同時(shí)，應(yīng)加快修訂既有的三項(xiàng)社會組織管理法規(guī)。這三項(xiàng)法規(guī)，除《基金會管理?xiàng)l例》是8年前頒布的外，其余兩項(xiàng)條例《社會團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》和《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》都已歷10余年，其中大部分內(nèi)容和規(guī)定都應(yīng)做較大的修訂和補(bǔ)充，即使基金會管理?xiàng)l例也有不少需要修訂。三項(xiàng)法規(guī)的修訂，一方面要密切配合管理體制的改革創(chuàng)新，將新的管理體制以制度化的形式明確規(guī)定下來，保證新體制的有效性和權(quán)威性；另一方面要盡可能反映社會組織實(shí)踐發(fā)展的客觀需要，維護(hù)社會組織的合法權(quán)益，規(guī)范和促進(jìn)社會組織朝著健康、有序、有益于社會公眾利益的方向發(fā)展。
    （二）優(yōu)化公益性社會組織發(fā)展環(huán)境
    社會組織的發(fā)展，需要政府為其營造良好的制度環(huán)境和發(fā)展空間，據(jù)了解：世界非營利組織平均收入的45％以上來自于政府，有些國家和地區(qū)的比例更高，如在加拿大和我國的香港地區(qū)占至８０％以上，相比較而言，上海社區(qū)公益社會組織的收入中來自于政府的比例偏低，來自于運(yùn)營收入和會費(fèi)收入比例偏高。建議：1、建立政府向社會組織購買公共服務(wù)機(jī)制，培育發(fā)展公益性社會組織。對政府分離出的或新增的社會管理和公共服務(wù)事項(xiàng)，凡可委托社會組織承擔(dān)的，都通過政府采購等方式，向符合條件的社會組織購買，提高社會組織在公共管理和服務(wù)中的參與度。要將政府購買服務(wù)項(xiàng)目納入公共財(cái)政框架，堅(jiān)持“費(fèi)隨事轉(zhuǎn)”的原則，明確政府購買服務(wù)的項(xiàng)目確定、資金來源、運(yùn)作方式、成效評估以及資金撥付等一系列操作規(guī)則。設(shè)立政府購買服務(wù)的評估機(jī)制，形成對服務(wù)項(xiàng)目的成本核算，在成本中納入人力資源的費(fèi)用，使政府購買服務(wù)操作程序和機(jī)制更合理、更公開、更透明、更便于操作。2、建立政府委托社會組織承擔(dān)社會事務(wù)和管理機(jī)制，逐步將政府各部門行業(yè)管理與協(xié)調(diào)性職能、社會事務(wù)管理與服務(wù)性職能、市場監(jiān)督與技術(shù)性等職能，通過委托、授權(quán)等方式依法轉(zhuǎn)移給有資質(zhì)有能力的社會組織承接，為社會組織發(fā)展和參與社會治理拓展空間。3、探索建立公益性社會組織孵化基地，為初創(chuàng)時(shí)期的公益性社會組織提供公共設(shè)施和服務(wù)，幫助他們加強(qiáng)內(nèi)部管理，提升競爭力，引導(dǎo)社會組織健康成長。
    （三）完善社會組織扶持政策。一是稅收優(yōu)惠。對于協(xié)助政府參與社區(qū)管理的社區(qū)公益性社會組織，應(yīng)會商稅務(wù)部門，對其所取得的業(yè)務(wù)收入、社會資助和捐贈、政府購買服務(wù)資金，享受減免營業(yè)稅和所得稅的優(yōu)惠政策。二是開通登記綠色通道。對社區(qū)群眾活動團(tuán)隊(duì)，在開辦資金、活動場所規(guī)定、從業(yè)人員要求等方面提供方便，對注冊資金一時(shí)到不了位的，可以限定一定期限內(nèi)補(bǔ)交。三是減免費(fèi)用。社區(qū)中的公益性社會組織在土地使用、辦公用房、公共事業(yè)收費(fèi)等方面，應(yīng)享有與同類公辦機(jī)構(gòu)的同等待遇，免收管理類、登記類和證照類的所有各項(xiàng)行政事業(yè)性收費(fèi)。
    
來源：中國政協(xié)網(wǎng)