案    由:關(guān)于盡快制定《中華人民共和國社區(qū)矯正法》的提案
審查意見：建議國務(wù)院交由司法部辦理
提 案 人：李鉞鋒
主 題 詞：司法,法律
提案形式：個人提案
內(nèi)    容：
    2003年來，最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、司法部（以下簡稱“兩院兩部”）根據(jù)中央部署聯(lián)合啟動了社區(qū)矯正試點(diǎn)工作。10年來，各地按照“積極穩(wěn)妥、協(xié)調(diào)配合、質(zhì)量為本”的原則，逐步探索形成了一套行之有效的做法和經(jīng)驗(yàn)，社區(qū)矯正工作在維護(hù)社會穩(wěn)定，促進(jìn)社會和諧中發(fā)揮的特殊作用越來越明顯。截止2012年底，全國各地累計(jì)接收社區(qū)矯正人員129.1萬人，累計(jì)解除72.7萬人，在冊56.4萬人，矯正期間再犯罪率為0.17%。實(shí)踐證明，中央開展社區(qū)矯正工作,契合了構(gòu)建社會主義和諧社會的時代要求,是對完善中國特色刑罰執(zhí)行制度的有益探索。但其作為一項(xiàng)寬嚴(yán)相濟(jì)的刑罰執(zhí)行制度，仍面臨不少困難和問題。
    一是法律依據(jù)不足。新修訂的《中華人民共和國刑事訴訟法》規(guī)定：“對于被判處管制、宣告緩刑、假釋或者暫予監(jiān)外執(zhí)行的罪犯，依法實(shí)行社區(qū)矯正，由社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)執(zhí)行?！痹撘?guī)定沒有明確社區(qū)矯正的執(zhí)行方式、內(nèi)容以及社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)性質(zhì)、主管單位等重要問題。當(dāng)前，社區(qū)矯正工作現(xiàn)有執(zhí)法依據(jù)是“兩院兩部”于2012年1月制定的《社區(qū)矯正實(shí)施辦法》（以下簡稱《實(shí)施辦法》）。作為部門規(guī)章，《實(shí)施辦法》的法律效力與社區(qū)矯正的刑罰執(zhí)行性質(zhì)相比明顯不匹配。此外，根據(jù)《立法法》要求，對公民限制人身自由的強(qiáng)制措施和處罰，只能通過制定法律來規(guī)定。因此，像《實(shí)施辦法》中的部分變相限制人身自由的條款，理應(yīng)通過立法解決。
    二是執(zhí)法主體不明?！秾?shí)施辦法》規(guī)定：“縣級司法行政機(jī)關(guān)社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)對社區(qū)矯正人員進(jìn)行監(jiān)督管理和教育幫助。司法所承擔(dān)社區(qū)矯正日常工作?！彼痉ㄐ姓C(jī)關(guān)從事社區(qū)矯正管理的工作對象是經(jīng)人民法院、公安機(jī)關(guān)以及監(jiān)獄管理機(jī)關(guān)判決、裁定、決定并在社會上服刑的罪犯；工作內(nèi)容是依法監(jiān)管、教育、矯正、獎懲、考核、幫助社區(qū)服刑人員，與監(jiān)獄管理類同；工作性質(zhì)是代表國家行使非監(jiān)禁刑罰執(zhí)行權(quán)。而現(xiàn)有的司法行政機(jī)關(guān)人員不是刑罰執(zhí)法主體，在對社區(qū)服刑人員的管理上也缺乏相關(guān)的法律強(qiáng)制手段。
    三是機(jī)構(gòu)體系不順。機(jī)構(gòu)設(shè)置不一致，司法部成立了社區(qū)矯正管理局，為司法部內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)；全國有5?。▍^(qū)）單獨(dú)設(shè)立了社區(qū)矯正局；20個省（市）設(shè)立了社區(qū)矯正處（辦）；部分?。▍^(qū)、市）為掛牌機(jī)構(gòu)，尚有3個省無社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)。工作職能不統(tǒng)一，有的承擔(dān)社區(qū)矯正業(yè)務(wù)，有的還兼職承擔(dān)其他任務(wù)。
    四是工作力量不足。以重慶市為例，重慶累計(jì)接收社區(qū)矯正人員41921人，累計(jì)解除27009人，在冊14912人。而全市38個區(qū)縣共有988個司法所，工作人員2870人，專職社區(qū)矯正工作人員編制少、人員少，所均不到1人。與此同時，社區(qū)矯正對象逐年增多，而基層司法所司法助理員人數(shù)不增反降，監(jiān)督檢查、教育培訓(xùn)、心理輔導(dǎo)、考核獎懲等社區(qū)矯正工作無法有效開展，社區(qū)矯正人員脫管失控的風(fēng)險日益突出。
    五是管控手段不強(qiáng)。由于新《刑事訴訟法》對社區(qū)矯正的規(guī)定較為籠統(tǒng)，“兩院兩部”《社區(qū)矯正實(shí)施辦法》還不配套，法律法規(guī)賦予社區(qū)矯正工作機(jī)構(gòu)和工作人員的職權(quán)十分有限，特別是對于納入社區(qū)矯正的吸毒人員、容易肇事肇禍的精神病人、艾滋病患者等特殊人群，缺乏有效的矯正措施，嚴(yán)重地影響了社區(qū)矯正工作整體水平。
    六是保障水平不高。就重慶而言，總體人均不到1000元/人/年，與監(jiān)獄對比（全國平均監(jiān)禁刑成本為13326.7元/人/年），社區(qū)矯正工作經(jīng)費(fèi)明顯偏低。隨著社區(qū)矯正人員接收量不斷增加，社區(qū)矯正工作信息化程度不斷提升，社區(qū)矯正工作經(jīng)費(fèi)越發(fā)緊張。
    上述重要問題，通過國家立法予以解決。我們建議，盡快制定《中華人民共和國社區(qū)矯正法》，迅速建立適合我國國情的社區(qū)矯正法律制度。
    一是明確社區(qū)矯正執(zhí)行機(jī)制，構(gòu)建統(tǒng)一的社區(qū)矯正執(zhí)行權(quán)。結(jié)合司法體制改革，將社區(qū)矯正執(zhí)行權(quán)集中由司法行政部門行使，并立法明確，形成監(jiān)禁刑措施與非監(jiān)禁刑措施良性互動的、統(tǒng)一的刑罰執(zhí)行機(jī)制，提高行刑效率，降低行刑成本。在司法行政系統(tǒng)組建專門的社區(qū)矯正執(zhí)行機(jī)構(gòu)，即在司法部和各省、直轄市、自治區(qū)司法廳（局）設(shè)立社區(qū)矯正局，各區(qū)（縣）司法局內(nèi)設(shè)立社區(qū)矯正局；鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）由司法所承擔(dān)社區(qū)矯正的具體工作職能，逐步形成由各級社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)統(tǒng)一負(fù)責(zé)包括罰金、沒收財(cái)產(chǎn)兩種財(cái)產(chǎn)刑和管制、緩刑、假釋、監(jiān)外執(zhí)行四種社區(qū)刑罰措施具體執(zhí)行的社區(qū)矯正組織執(zhí)行機(jī)制。
    二是明確社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)工作人員的法律地位。通過立法等形式賦予司法所及其工作人員刑罰執(zhí)行的職能，明確其刑罰執(zhí)行機(jī)關(guān)和執(zhí)法者的法律地位，為司法行政部門及工作人員依法履職提供法律依據(jù)和法律保障。同時，相應(yīng)增加工作編制，適應(yīng)工作發(fā)展。
    三是明確社區(qū)矯正職責(zé)及工作程序。進(jìn)一步將《實(shí)施辦法》中的一些職責(zé)、規(guī)定、工作程序、銜接機(jī)制等，以法律形式作出實(shí)質(zhì)性和程序性規(guī)定。
    四是明確社區(qū)矯正人員分類管理、分級處遇問題。根據(jù)《刑法》、《刑事訴訟法》相關(guān)規(guī)定，結(jié)合開展社區(qū)矯正工作需要，在分類及相應(yīng)監(jiān)督考察方式、管理手段以及矯正處遇等方面設(shè)置具有一定可操作性的規(guī)定和要求，既體現(xiàn)區(qū)別對待的刑事政策，又便于實(shí)際執(zhí)行。
    五是明確社區(qū)矯正工作保障機(jī)制。參照《監(jiān)獄法》，依據(jù)財(cái)政部、司法部《關(guān)于加強(qiáng)社區(qū)矯正經(jīng)費(fèi)保障工作的意見》（財(cái)行〔2012〕402號）要求，明確和建立社區(qū)矯正的財(cái)政保障機(jī)制，并參照國外做法，在立法中明確社區(qū)矯正可以接受社會團(tuán)體、民間組織或人士對社區(qū)矯正事業(yè)的捐贈，引入慈善扶助機(jī)制。加強(qiáng)社會保障，在立法中，一并考慮社區(qū)矯正人員就業(yè)安置、未成年社區(qū)矯正人員試學(xué)等問題。
    
來源：中國政協(xié)網(wǎng)