案    由:關(guān)于明確防雷裝置設(shè)計(jì)審核竣工驗(yàn)收機(jī)關(guān)的提案
審查意見(jiàn)：建議國(guó)務(wù)院交由主辦單位中央編辦會(huì)同中國(guó)氣象局,國(guó)務(wù)院法制辦,住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部辦理
提 案 人：楊保建
主 題 詞：法規(guī),依法行政
提案形式：個(gè)人提案
內(nèi)    容：
    建筑物防雷裝置關(guān)系著建筑物內(nèi)人員生命和財(cái)產(chǎn)安全，國(guó)家依法對(duì)防雷裝置設(shè)計(jì)實(shí)行審核和竣工驗(yàn)收制度。實(shí)踐中，因防雷裝置設(shè)計(jì)審核及竣工驗(yàn)收的職能部門(mén)存在交叉，主輔不明，已阻礙依法行政。建議明確防雷裝置設(shè)計(jì)審核竣工驗(yàn)收機(jī)關(guān)。
    在防雷裝置設(shè)計(jì)審核竣工驗(yàn)收中存在的問(wèn)題及成因
    一、部門(mén)間防雷裝置設(shè)計(jì)審批及竣工驗(yàn)收的權(quán)力重疊，對(duì)同一建設(shè)施工行為重復(fù)審批。建設(shè)行政主管部門(mén)依據(jù)《中華人民共和國(guó)建筑法》、《建設(shè)工程質(zhì)量管理?xiàng)l例》、《建設(shè)工程勘察設(shè)計(jì)管理?xiàng)l例》、《房屋建筑和市政基礎(chǔ)設(shè)施工程施工圖設(shè)計(jì)文件審查管理辦法》等將防雷裝置作為房屋附屬設(shè)施，納入施工圖設(shè)計(jì)文件審查范圍進(jìn)行審查。氣象局制定的《防雷減災(zāi)管理辦法》及《防雷裝置設(shè)計(jì)審核和竣工驗(yàn)收規(guī)定》則規(guī)定縣級(jí)以上地方氣象主管機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)的防雷裝置的設(shè)計(jì)審核和竣工驗(yàn)收，《國(guó)務(wù)院對(duì)確需保留的行政審批項(xiàng)目設(shè)定行政許可的決定》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“國(guó)務(wù)院令第412號(hào)令”）第387項(xiàng)對(duì)此權(quán)力予以確認(rèn)。法律法規(guī)未明確兩部門(mén)權(quán)限的主輔關(guān)系，亦未制定審批銜接機(jī)制，客觀上造成防雷裝置設(shè)計(jì)審核及竣工驗(yàn)收的雙重審批。
    二、相關(guān)行政部門(mén)爭(zhēng)奪執(zhí)法權(quán)，行政相對(duì)人遭遇行政處罰。上位法授權(quán)界限不清，地方建設(shè)部門(mén)和氣象部門(mén)依據(jù)各自授權(quán)競(jìng)相行使審核及驗(yàn)收權(quán)力現(xiàn)象突出。云南、四川、湖南等多家房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商獲得建設(shè)部門(mén)頒發(fā)的建設(shè)施工許可后，因施工圖設(shè)計(jì)文件未經(jīng)氣象部門(mén)審核均遭遇了責(zé)令限期改正及罰款的行政處罰。
    出現(xiàn)政出多門(mén)、“一事多罰”的根源在于行政執(zhí)法的法源沖突和解決規(guī)則缺位。首先，同一行政許可事項(xiàng)存在相互沖突和矛盾的法律法規(guī)及規(guī)章?！靶屡f行政法規(guī)相互沖突，制定機(jī)關(guān)清理法規(guī)不及時(shí)”——國(guó)務(wù)院第412號(hào)令保留了縣以上地方氣象主管機(jī)構(gòu)對(duì)防雷裝置設(shè)計(jì)審核和竣工驗(yàn)收的審批權(quán)，而《氣象災(zāi)害防御條例》則限制了氣象主管部門(mén)設(shè)計(jì)審核和竣工驗(yàn)收的范圍和方式，由“負(fù)責(zé)”轉(zhuǎn)變?yōu)椤皡⑴c”。國(guó)務(wù)院未取消對(duì)氣象主管部門(mén)的授權(quán)，則兩個(gè)沖突但又都有效的行政法規(guī)并存?！安块T(mén)規(guī)章相互矛盾，備案審查未予處理”——2011年氣象局制定的《防雷裝置設(shè)計(jì)審核和竣工驗(yàn)收規(guī)定》，將防雷裝置設(shè)計(jì)審核及竣工驗(yàn)收從建（構(gòu)）筑物、場(chǎng)所和設(shè)施的整體中單獨(dú)剝離，破壞了建設(shè)活動(dòng)的整體性，造成現(xiàn)實(shí)適用的混亂和無(wú)序。但國(guó)務(wù)院法制機(jī)構(gòu)對(duì)該部門(mén)規(guī)章的備案審查未發(fā)現(xiàn)并處理不同規(guī)章之間對(duì)同一事項(xiàng)規(guī)定不一致的問(wèn)題。其次，《氣象災(zāi)害防御條例》第23條對(duì)防雷裝置設(shè)計(jì)審核及驗(yàn)收權(quán)限的規(guī)定模糊?！稓庀鬄?zāi)害防御條例》第23條的規(guī)定，一定程度上確定了氣象部門(mén)的從屬和次要審批地位，卻未將設(shè)計(jì)審核及竣工驗(yàn)收的權(quán)力統(tǒng)一交由建設(shè)行政主管部門(mén)行使，無(wú)法有效解決權(quán)力歸屬不明的現(xiàn)狀。
    建議
    一、國(guó)務(wù)院應(yīng)具體明確防雷設(shè)計(jì)審核及竣工驗(yàn)收的審批主體
    鑒于《氣象災(zāi)害防御條例》規(guī)定模糊，為解決審批主體不明的問(wèn)題，建議根據(jù)《立法法》第85條的規(guī)定由國(guó)務(wù)院作出裁決，明確負(fù)責(zé)防雷裝置設(shè)計(jì)審查與竣工驗(yàn)收的具體職權(quán)部門(mén)。從建筑物完整性和統(tǒng)一性以及專(zhuān)業(yè)技術(shù)方面考量，由建設(shè)行政主管部門(mén)統(tǒng)一負(fù)責(zé)、氣象主管部門(mén)階段參與防雷裝置設(shè)計(jì)審核與竣工驗(yàn)收的職能配置，能夠滿足現(xiàn)實(shí)需求，具有可操作性。
    二、國(guó)務(wù)院法制機(jī)構(gòu)應(yīng)加強(qiáng)立法備案審查，及時(shí)清理同上位法或現(xiàn)行法律法規(guī)相沖突的國(guó)務(wù)院第412號(hào)令
    《法規(guī)規(guī)章備案條例》第10條規(guī)定國(guó)務(wù)院法制機(jī)構(gòu)應(yīng)對(duì)報(bào)請(qǐng)備案的法規(guī)及規(guī)章進(jìn)行合法性審查，存在違反上位法、侵犯其他部門(mén)立法權(quán)限以及損害行政相對(duì)人合法權(quán)益等情形的由制定機(jī)關(guān)或有權(quán)機(jī)關(guān)作出處理決定。為厘清防雷裝置設(shè)計(jì)審核與竣工驗(yàn)收的法律適用，國(guó)務(wù)院作為制定機(jī)關(guān)應(yīng)及時(shí)對(duì)國(guó)務(wù)院第412號(hào)令進(jìn)行清理。
    三、在國(guó)務(wù)院未作出最終裁決或處理決定前，建設(shè)行政主管部門(mén)與氣象主管部門(mén)應(yīng)建立工作協(xié)調(diào)機(jī)制
    在國(guó)務(wù)院未能就上述法律適用沖突作出具體裁決和處理決定前，建設(shè)行政主管部門(mén)與氣象主管部門(mén)應(yīng)制定協(xié)調(diào)、統(tǒng)一執(zhí)法的工作原則和辦法，防止行政執(zhí)法沖突激化，避免行政相對(duì)人的合法權(quán)益因部門(mén)職能交叉受損。
    
來(lái)源：中國(guó)政協(xié)網(wǎng)