案    由:關(guān)于在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中加強(qiáng)耕地質(zhì)量保障的提案
審查意見：建議國務(wù)院交由主辦單位國土資源部會同農(nóng)業(yè)部,財(cái)政部辦理
提 案 人：九三學(xué)社中央
主 題 詞：耕地,保護(hù)
提案形式：黨派提案
內(nèi)    容：
    堅(jiān)持各類建設(shè)少占地、不占或少占耕地是我國最嚴(yán)格土地管理制度的重要方面。政府采取耕地占補(bǔ)平衡、城鎮(zhèn)和農(nóng)村建設(shè)用地增減掛鉤、“誰毀損、誰復(fù)墾”和劃定永久基本農(nóng)田保護(hù)等措施，堅(jiān)決守住18億畝耕地紅線。僅在“十一五”時期和2011年、2012年，全國通過土地整治新增耕地220多萬公頃，超過同期建設(shè)占用耕地的面積。
    耕地質(zhì)量是食品安全的基礎(chǔ)。近年，我國耕地土壤環(huán)境質(zhì)量和土壤健康質(zhì)量在下降。南方部分地區(qū)出現(xiàn)大米鎘超標(biāo)，暴露了耕地重金屬污染的嚴(yán)重性。針對實(shí)際，對存量耕地需考慮如何保質(zhì)和提質(zhì)，對新增耕地則既需切實(shí)保證初始質(zhì)量，又不斷提升后續(xù)質(zhì)量。目前，我國采取的一系列土地管理措施尤其是耕地占補(bǔ)平衡政策，雖然在保住耕地?cái)?shù)量上成效明顯，但耕地質(zhì)量保障卻不盡人意，突出表現(xiàn)在以下幾方面。
    一是顧等量輕當(dāng)量?！锻恋毓芾矸ā芬?guī)定：非農(nóng)業(yè)建設(shè)經(jīng)批準(zhǔn)占用耕地的，“占多少，墾多少”。很多地方簡單地追求占補(bǔ)等量，“占優(yōu)補(bǔ)劣”現(xiàn)象嚴(yán)重。一些地區(qū)坡耕地產(chǎn)量不及平川產(chǎn)量的五分之一或十分之一，對等占此補(bǔ)彼，當(dāng)量差距懸殊；一些人口空心化的村鎮(zhèn)部分耕地撂荒，占補(bǔ)平衡后肥地往往被換為貧地；一些地方集中、連片、優(yōu)質(zhì)的耕地轉(zhuǎn)為了破碎、零星、劣質(zhì)耕地；一些補(bǔ)充耕地的質(zhì)量不僅與被占耕地不相當(dāng)，甚至達(dá)不到耕地基本標(biāo)準(zhǔn)，只能閑置。
    二是顧數(shù)量輕標(biāo)準(zhǔn)。我國已基本建立起了耕地質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)體系，去年還出臺了《補(bǔ)充耕地質(zhì)量驗(yàn)收評定技術(shù)規(guī)范（試行）》。由于補(bǔ)充耕地本身的復(fù)雜性，一般尚未種植或只是前期改良性種植，很難通過種植作物產(chǎn)量及其生產(chǎn)成本這一直觀指標(biāo)檢測其質(zhì)量；前期過后還有一個由“生”至“熟”的動態(tài)演化過程，質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)有其特殊性。這就導(dǎo)致了有些地方在對占補(bǔ)平衡新增耕地的質(zhì)量進(jìn)行檢測時執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)“過松”。盡管現(xiàn)在國家有關(guān)部門每年都會公布新增耕地?cái)?shù)量，但尚未看到全局性的新增耕地質(zhì)量狀況公布。
    三是顧眼前輕長遠(yuǎn)?！锻恋毓芾矸ā访鞔_規(guī)定：新立項(xiàng)的建設(shè)項(xiàng)目，必須把占用耕地的開墾費(fèi)列入工程概算，但目前不少基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目的投資概算中并未包括此項(xiàng)費(fèi)用。一些地方所謂的土地優(yōu)惠往往在減征“開墾費(fèi)”方面打主意，開發(fā)商繳納的耕地開墾費(fèi)遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于造地成本。因此，不少地方整理補(bǔ)充耕地只是搭了一個前期的架子，后續(xù)的基礎(chǔ)設(shè)施配套、地力培植便因無進(jìn)一步的資金投入而擱淺。有一位承包土地整治項(xiàng)目的“田老板”反映，他起初拿到手的承包地只是毛坯，后續(xù)持續(xù)多年進(jìn)行配套，投入的人力、物力、財(cái)力相當(dāng)大。
    四是顧單效輕綜效。一些地方通過土地整理新增耕地僅僅考慮耕地本身的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效益能不能得到發(fā)揮，不顧及與耕地相關(guān)的大環(huán)境的生態(tài)綜合效益。一些地區(qū)以圍湖造田、毀林造田、侵占河床等方式增加耕地，不僅嚴(yán)重破壞了生態(tài)系統(tǒng)結(jié)構(gòu)和功能，而且使新增耕地本身受自然災(zāi)害危脅的可能性大大增加。一些新增耕地區(qū)生態(tài)環(huán)境原本十分脆弱，“造地活動”的介入，加劇了其惡化，增加了水土流失、土壤沙化、洪澇災(zāi)害發(fā)生頻次，與當(dāng)前大力加強(qiáng)生態(tài)文明建設(shè)不相協(xié)調(diào)。
    新型城鎮(zhèn)化將是拉動經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要引擎，未來相當(dāng)長時期中國城鎮(zhèn)化仍將快速發(fā)展。盡管各地今后會更加注重精明城鎮(zhèn)增長、集約節(jié)約利用土地，但各項(xiàng)建設(shè)不可避免地會占用耕地，在這一進(jìn)程中加強(qiáng)耕地質(zhì)量保障至關(guān)重要。為此，建議：
    一是以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)綜合能力為指標(biāo)確保耕地的數(shù)量和質(zhì)量。耕地置換應(yīng)以糧食產(chǎn)能當(dāng)量的等效面積而非簡單的測量面積作為主要指標(biāo)。將耕地的產(chǎn)能納入指標(biāo)體系，必然帶來如何合理測算產(chǎn)能的問題。這就要求在對已流轉(zhuǎn)耕地進(jìn)行追蹤分析的基礎(chǔ)上，探索科學(xué)的測算方法，使得在盡可能短的時間內(nèi)，能對耕地質(zhì)量做出客觀評價，以滿足快速工業(yè)化、城鎮(zhèn)化對建設(shè)用地日益增長的緊迫需求。同時，要通過長期的跟蹤研究分析，對測算方法不斷完善，形成針對不同狀態(tài)耕地的產(chǎn)能測算體系。
    二是重視耕作層質(zhì)量和生態(tài)環(huán)境建設(shè)。同等對待新增耕地項(xiàng)目的數(shù)量、質(zhì)量和生態(tài)環(huán)境建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)。在開發(fā)、整理、復(fù)墾耕地前應(yīng)進(jìn)行生態(tài)影響評價，充分論證新增耕地可能對環(huán)境產(chǎn)生的影響，制定和實(shí)施相應(yīng)應(yīng)對措施，盡可能使新增耕地對所屬區(qū)域的環(huán)境起到優(yōu)化作用。鑒于土地耕作層需要較長時間培植的實(shí)情，應(yīng)將占用耕地的耕作層土壤剝離，利用到新增耕地上，縮短新增耕地的改良、成熟期。
    三是充分保障新增耕地質(zhì)量建設(shè)資金。首先，各類建設(shè)項(xiàng)目都要根據(jù)需要足額預(yù)算補(bǔ)充耕地、復(fù)墾耕地的資金，嚴(yán)格依法管理和使用。其次，由國家財(cái)政出資，設(shè)立全國性的耕地保護(hù)基金。這筆資金要有部分專項(xiàng)用于新增耕地質(zhì)量建設(shè)。第三，拓寬融資渠道。加強(qiáng)國家涉農(nóng)部門之間的溝通協(xié)作，聯(lián)動發(fā)揮投資整體效能；通過一定的優(yōu)惠政策和創(chuàng)新方式，吸引企業(yè)資金、農(nóng)村經(jīng)濟(jì)組織資金、個人資金和社會閑散資金投入土地整理。
    四是加強(qiáng)耕地質(zhì)量監(jiān)管。為防止因土地流轉(zhuǎn)造成耕地質(zhì)量總體下降，應(yīng)建立耕地質(zhì)量的監(jiān)管和檢查制度。以耕地質(zhì)量為主要指標(biāo)，對流轉(zhuǎn)前的耕地必須先有評估，對流轉(zhuǎn)后的耕地應(yīng)進(jìn)行跟蹤和檢查，加強(qiáng)對農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中耕地質(zhì)量的監(jiān)督管理。在對耕地質(zhì)量監(jiān)管過程中，國土、農(nóng)業(yè)、水利、財(cái)政等部門應(yīng)各司其責(zé)，分別把關(guān)，協(xié)調(diào)配合。
    
來源：中國政協(xié)網(wǎng)