案    由:關于加強國家級風景名勝區(qū)保護與管理的提案
審查意見：建議國務院交由主辦單位住房城鄉(xiāng)建設部會同發(fā)展改革委,財政部辦理
提 案 人：九三學社中央
主 題 詞：境內(nèi)旅游,景區(qū)管理
提案形式：黨派提案
內(nèi)    容：
    加強風景名勝區(qū)保護與管理，是貫徹落實黨的十八大重要戰(zhàn)略部署、加強生態(tài)文明建設的重要舉措。當前，我國風景名勝區(qū)管理與保護存在一些突出問題。
    一是法律缺失，履行國際公約能力不足，制度建設不力。由于行政法規(guī)不能規(guī)定一些與風景名勝區(qū)保護與管理相關的民事基本制度和與相關法律的協(xié)調(diào)關系，因此，僅靠國務院《風景名勝區(qū)條例》難以有效處理所面臨的問題，不能適應風景名勝區(qū)管理綜合性強、協(xié)調(diào)面廣、矛盾復雜的要求，也制約了風景名勝區(qū)履行《保護世界文化和自然遺產(chǎn)公約》的能力。
    二是管理監(jiān)督不善，資源保護不力。風景名勝區(qū)基層管理機構設置不規(guī)范，管理效能低下。具體表現(xiàn)為：管理機構性質(zhì)不統(tǒng)一，存在派出機構統(tǒng)管、行政部門代管、事業(yè)單位主管等多種類型；這些管理機構大都缺乏執(zhí)法權，難以有效履行法定管理職責；一些管理機構政企不分，削弱了行政管理職能，損害了風景名勝區(qū)的公益性。管理力量薄弱，監(jiān)管能力不足。目前，國務院風景名勝區(qū)主管部門的內(nèi)設機構和人員設置與風景名勝區(qū)事業(yè)發(fā)展不匹配；省級主管部門的力量不足，無法起到承上啟下的紐帶作用。經(jīng)營管理錯位。一些地方為獲取短期利益，將風景名勝區(qū)整體出讓或轉讓給企業(yè)經(jīng)營管理，使公共資源成為牟利工具，導致各類項目違規(guī)上馬，嚴重破壞資源環(huán)境；由于監(jiān)管力度不足，導致類似“重申報、輕管理”，“重開發(fā)、輕保護”，開山采礦、房地產(chǎn)開發(fā)等問題在風景名勝區(qū)或其周邊地區(qū)不同程度地無序蔓延，威脅著風景名勝資源的真實性和完整性；一些地方未將風景名勝區(qū)林地劃為生態(tài)公益林，未實施生態(tài)補償政策，造成資源保護與林業(yè)經(jīng)營的矛盾。
    三是資金渠道單一，保護和建設投入不足。風景名勝區(qū)及周邊地區(qū)發(fā)展基礎較差。據(jù)統(tǒng)計，現(xiàn)有225處國家級風景名勝區(qū)中，75%位于經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)。而中央財政全國每年安排的保護補助僅2000余萬，資金總量少、點多面廣，保護投入嚴重不足。保護規(guī)劃實施困難。因資金嚴重短缺，135處已經(jīng)國務院批準實施的國家級風景名勝區(qū)總體規(guī)劃中，60%以上總體規(guī)劃確定的重要保護措施和項目難以實施，導致了重規(guī)劃編制、輕規(guī)劃實施的問題?；A設施建設滯后。有研究表明，從2012年開始，我國已步入休閑旅游時代，但80%以上的國家級風景名勝區(qū)因財力有限，基礎設施建設欠賬很多，不完善、不配套、建設水平低、超承載力使用等問題突出，不能滿足旅游業(yè)不斷發(fā)展和游客量快速增長的需要。據(jù)調(diào)查，90%以上的風景名勝區(qū)所在地的地方財政都難以安排專項基礎設施建設資金，門票收入成為國家級風景名勝區(qū)保護和基礎設施建設資金的主要來源。因此，近年來出現(xiàn)一些風景名勝區(qū)為了景區(qū)擴容、加強保護和基礎設施建設，不斷調(diào)高門票價格，超過了公眾承受能力，飽受詬病。
    加強國家級風景名勝區(qū)保護與管理意義重大。
    一是保護自然和文化遺產(chǎn)，提升國際形象。據(jù)統(tǒng)計，我國現(xiàn)有43處世界遺產(chǎn)地共涉及國家級風景名勝區(qū)32處、省級風景名勝區(qū)8處。76%的國家級風景名勝區(qū)被《中國生物多樣性保護戰(zhàn)略與行動計劃（2011—2030）》列入保護優(yōu)先區(qū)域；7個國家級風景名勝區(qū)被聯(lián)合國教科文組織列入“世界生物圈保護區(qū)”。
    二是調(diào)整產(chǎn)業(yè)結構，推動經(jīng)濟發(fā)展?！笆晃濉逼陂g，我國國家級風景名勝區(qū)共接待游客21.4億人次，其中，2010年接待游客占全國旅游人數(shù)的22.2%，接待境外游客占全國入境過夜旅游人數(shù)的37.3%。另據(jù)不完全統(tǒng)計，2011年國家級風景名勝區(qū)直接安排就業(yè)人數(shù)44.7萬，其中景區(qū)內(nèi)居民就業(yè)人數(shù)18.9萬，間接為地方創(chuàng)造經(jīng)濟價值1253.2億元。
    三是推動貧困地區(qū)走特色城鎮(zhèn)化發(fā)展道路。風景名勝區(qū)通過旅游服務反哺居民、促進就業(yè)、生態(tài)補償?shù)榷喾N方式，提高居民收入水平，完善基礎設施，縮小地區(qū)差距，一些地區(qū)因此成為脫貧致富的典范。例如，黃山、峨眉山、武陵源、九寨溝、石林等風景名勝區(qū)帶動的經(jīng)濟規(guī)模占當?shù)谿DP比重均在30%以上。
    四是促進社會文明和進步。據(jù)統(tǒng)計，目前，全國已設立“全國科普教育基地”和“全國青少年科技教育基地”的風景名勝區(qū)達107個，設立各級愛國主義教育基地的286個。
    為進一步推進風景名勝區(qū)保護與管理，提出以下建議。
    一是制定專項法律。建議由全國人大圍繞風景名勝區(qū)的保護與管理盡快啟動相關立法工作。通過立法，系統(tǒng)地解決風景名勝區(qū)保護與管理存在的問題，規(guī)范管理體制，強化公益性，完善相關民事基本制度要求，形成以法律為核心、以行政法規(guī)為支撐、以部門規(guī)章和地方性法規(guī)為配套的風景名勝區(qū)制度體系。
    二是加強監(jiān)管能力建設。加強監(jiān)管隊伍建設。強化國家和省級主管部門的機構，規(guī)范基層管理機構設置，強化管理職能，做到統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一管理、統(tǒng)一執(zhí)法。強化監(jiān)管技術支撐。落實《風景名勝區(qū)條例》規(guī)定，增加風景名勝區(qū)規(guī)劃監(jiān)管專項投入；完善管理信息系統(tǒng)建設，實現(xiàn)對225處國家級風景名勝區(qū)保護和規(guī)劃實施情況的短周期、大范圍、可視化的動態(tài)遙感監(jiān)測，及時發(fā)現(xiàn)和嚴肅查處違規(guī)建設，遏制過度開發(fā)和無序建設，變被動監(jiān)管為主動依法行政，變事后查處為事前事中管理。
    三是建立健全投入機制。根據(jù)《風景名勝區(qū)條例》，國家級風景名勝區(qū)的設立、總體規(guī)劃均由國務院審批，屬于中央政府的事權，中央財政應主要承擔保護資金，這也符合國際通行做法。以美國為例，目前聯(lián)邦政府每年安排25億美元用于397處國家公園的保護和建設，從而保障了國家公園的低票價或者免票。經(jīng)測算，我國225處國家級風景名勝區(qū)每年需要保護資金約100億元，完全由中央財政承擔難度較大。建議借鑒國際上的成熟模式，從中央財政、地方財政、景區(qū)自有資金和社會資金四個方面籌集，解決風景名勝區(qū)保護對門票收入的高度依賴，保障風景名勝區(qū)的公益性，為實行低票價甚至免票政策創(chuàng)造條件，同時也可大幅壓低經(jīng)營性景區(qū)的門票價格。為此，加大中央財政的保護投入力度。重點支持欠發(fā)達地區(qū)，主要用于規(guī)劃編制與實施、資源保護與監(jiān)測監(jiān)管、基礎設施與公共設施建設、重大保護性工程等方面。地方財政配套。由地方各級財政量力而行地安排風景名勝區(qū)專項保護配套資金。用好風景名勝區(qū)自有資金。嚴格門票收入和資源有償使用費管理，做到?？顚Ｓ?。建立“風景名勝區(qū)保護基金”。積極吸引社會捐贈資金，重點用于科學研究、人才培訓、科普教育以及保護設施和基礎設施建設。
    四是加大政策支持力度。國家級風景名勝區(qū)是《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》確定的禁止開發(fā)區(qū)域，屬重點生態(tài)功能區(qū)。建議在國家《生態(tài)補償條例》等相關法規(guī)和制度建設中，將風景名勝區(qū)納入國家生態(tài)補償范圍，落實有關生態(tài)補償政策；將國家級風景名勝區(qū)納入國家重點生態(tài)功能區(qū)轉移支付范圍；同時，完善風景名勝區(qū)干部考核機制，調(diào)動風景名勝區(qū)干部生態(tài)保護的積極性。
    
來源：中國政協(xié)網(wǎng)