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全國(guó)政協(xié)十二屆二次會(huì)議提案第0191號(hào)
案 由:關(guān)于加強(qiáng)草原生態(tài)保護(hù)提升草原生態(tài)服務(wù)功能的提案
審查意見(jiàn)：建議國(guó)務(wù)院交由主辦單位農(nóng)業(yè)部會(huì)同財(cái)政部,環(huán)境保護(hù)部辦理
提 案 人：致公黨中央
主 題 詞：草原,生態(tài)
提案形式：黨派提案
內(nèi) 容：
草原是我國(guó)面積最大的陸地生態(tài)系統(tǒng)，也是我國(guó)最重要的生態(tài)功能保護(hù)地。在2010年國(guó)務(wù)院頒布的25個(gè)重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)中，有10個(gè)為草原荒漠類生態(tài)功能區(qū)，約占北方草原面積的61.3%。大面積的天然草原特別是內(nèi)蒙古草原所構(gòu)成的綠色生態(tài)屏障，覆蓋了遼闊的中國(guó)北疆，對(duì)保護(hù)首都以及“三北”地區(qū)生態(tài)環(huán)境具有極其重要的戰(zhàn)略地位。然而，草原也是我國(guó)最典型的生態(tài)脆弱區(qū)。由于受自然條件和經(jīng)濟(jì)發(fā)展等因素的影響，目前，我國(guó)北方草原退化、沙化和鹽漬化草原面積已達(dá)1.35億公頃，約占該區(qū)域天然草原面積的76.7%。草原退化造成草原生產(chǎn)力衰退與環(huán)境惡化，導(dǎo)致草原生態(tài)服務(wù)功能下降，使草原維護(hù)生態(tài)安全格局的重大功能嚴(yán)重受損。
近年來(lái)，隨著國(guó)家京津風(fēng)沙源治理工程、草原退牧還草工程等一系列草原生態(tài)環(huán)境保護(hù)的重大舉措逐步啟動(dòng)和實(shí)施，內(nèi)蒙古草原生態(tài)保護(hù)與建設(shè)步伐明顯加快，初步形成了以草原重要生態(tài)功能保護(hù)區(qū)為主體的自然生態(tài)保護(hù)體系，工程區(qū)內(nèi)草原植被逐步恢復(fù)，草原的防風(fēng)固沙、水土保持、物質(zhì)輸出等功能得到持續(xù)改善，草原生態(tài)屏障功能初步顯現(xiàn)。
但是，從整體上看，我國(guó)草原生態(tài)功能減弱態(tài)勢(shì)不容樂(lè)觀，草原保護(hù)和建設(shè)面臨的困難依然十分嚴(yán)峻。特別是草原土壤退化、沙化問(wèn)題，成為制約草原生態(tài)功能穩(wěn)定維持的關(guān)鍵因素。究其原因，主要是：
第一，對(duì)草原生態(tài)功能和規(guī)律認(rèn)識(shí)不足。長(zhǎng)期以來(lái)，人們習(xí)慣把草原作為單純的生產(chǎn)資料，忽視其生態(tài)功能，一味追求其生產(chǎn)功能，特別是對(duì)草原生態(tài)系統(tǒng)資源環(huán)境承載力認(rèn)識(shí)不足，草原過(guò)度墾殖、超載放牧、非法采礦等掠奪式經(jīng)營(yíng)現(xiàn)象屢禁不止，草原退化、土壤沙化不能得到有效遏制。
第二，草原保護(hù)法律法規(guī)亟待進(jìn)一步完善。盡管我國(guó)早在1985年就頒布實(shí)施了《草原法》，2002年又對(duì)相關(guān)條款進(jìn)行了修訂。但是《草原法》實(shí)施細(xì)則遲遲未予落實(shí)，難以適應(yīng)草原保護(hù)的新形勢(shì)。
第三，草原生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制不健全。從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，草原生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制和補(bǔ)償方式的進(jìn)一步完善，是未來(lái)影響草原可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵。特別是環(huán)境友好型替代產(chǎn)業(yè)發(fā)展模式的缺失，補(bǔ)獎(jiǎng)?wù)呷狈Τ掷m(xù)性，部分草原牧民生活困難等，都是比較突出的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。
第四，環(huán)境監(jiān)管和科技支撐能力薄弱。目前，草原環(huán)境監(jiān)管涉及農(nóng)業(yè)、林業(yè)、環(huán)保等多個(gè)部門，部門利益重疊，職責(zé)不清，資源共享能力薄弱，嚴(yán)重制約環(huán)境監(jiān)管能力的有效發(fā)揮。同時(shí)，草原科技創(chuàng)新能力弱，嚴(yán)重制約草原生態(tài)產(chǎn)品可持續(xù)性輸出。
為此，我們建議：
一、樹立正確政績(jī)觀，實(shí)施草原轉(zhuǎn)型與休養(yǎng)生息戰(zhàn)略
深入貫徹科學(xué)發(fā)展觀，在重要草原生態(tài)功能區(qū)實(shí)行與其它地區(qū)差異化的干部政績(jī)考核辦法，把生態(tài)效益、民生改善、社會(huì)進(jìn)步等指標(biāo)和實(shí)績(jī)作為主要考核內(nèi)容，不能簡(jiǎn)單以國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值增長(zhǎng)率來(lái)論英雄。同時(shí)，提升對(duì)草原生態(tài)產(chǎn)品輸出功能的再認(rèn)識(shí)，實(shí)施“草原轉(zhuǎn)型發(fā)展和休養(yǎng)生息”戰(zhàn)略，大力調(diào)整草原區(qū)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)布局，對(duì)不符合草原可持續(xù)發(fā)展的產(chǎn)業(yè)，實(shí)施嚴(yán)格的“關(guān)、停、并、轉(zhuǎn)”措施，使草原由生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)型向生態(tài)主導(dǎo)型轉(zhuǎn)變，以緩減草原生產(chǎn)性壓力。
二、制訂詳盡的《草原法》實(shí)施細(xì)則，實(shí)現(xiàn)依法治草
在國(guó)家層面上，以《草原法》為基礎(chǔ)對(duì)現(xiàn)有草原保護(hù)法律法規(guī)進(jìn)行認(rèn)真梳理，盡快制訂《草原法》實(shí)施細(xì)則，對(duì)草原過(guò)度墾殖、超載放牧、非法采礦、高強(qiáng)度割草等行為進(jìn)行明確的法律界定，消除隱患，實(shí)現(xiàn)真正意義上的依法保護(hù)草原。強(qiáng)化草原所有者和經(jīng)營(yíng)者的生態(tài)環(huán)境監(jiān)管職能，使其由草原生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者變?yōu)椴菰鷳B(tài)保護(hù)者，構(gòu)建“權(quán)責(zé)一體”管護(hù)機(jī)制。改變目前多頭管理的現(xiàn)狀，明確牽頭部門，建立草原生態(tài)監(jiān)測(cè)、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、預(yù)警服務(wù)與環(huán)境監(jiān)管一體化的管理機(jī)制和模式，從管理源頭促進(jìn)強(qiáng)化草原生態(tài)功能。
三、實(shí)行最嚴(yán)格的草原開發(fā)環(huán)境準(zhǔn)入制度，確保生態(tài)系統(tǒng)健康發(fā)展
全面開展草原生態(tài)系統(tǒng)健康評(píng)估和資源環(huán)境承載力界定，制定科學(xué)合理的草原資源開發(fā)和生態(tài)保護(hù)與建設(shè)規(guī)劃，嚴(yán)格控制對(duì)草原生態(tài)環(huán)境有潛在風(fēng)險(xiǎn)的礦產(chǎn)開采、能源重化工產(chǎn)業(yè)、水資源開發(fā)利用等建設(shè)項(xiàng)目。同時(shí)，完善草原資源開發(fā)的戰(zhàn)略環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度，將草原放牧、農(nóng)業(yè)墾殖等納入環(huán)境影響評(píng)價(jià)范圍，建立規(guī)劃環(huán)評(píng)和項(xiàng)目環(huán)評(píng)聯(lián)動(dòng)機(jī)制，嚴(yán)把建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評(píng)審批和驗(yàn)收關(guān)，嚴(yán)格清潔生產(chǎn)和環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的準(zhǔn)入門檻，最大限度地維護(hù)草原生態(tài)系統(tǒng)健康穩(wěn)定發(fā)展。
四、加強(qiáng)沙化草原土壤修復(fù)，有效維護(hù)和恢復(fù)草原生態(tài)功能
繼續(xù)加大退化、沙化草原區(qū)圍欄封育、休牧禁牧、補(bǔ)播改良、植灌種草、生態(tài)移民等生態(tài)保護(hù)與建設(shè)力度，加速植被的自然恢復(fù)演替。同時(shí)，把草原退化、土壤沙化防治與環(huán)境保護(hù)作為科技發(fā)展的重點(diǎn)，優(yōu)化科技資源配置，建立長(zhǎng)效運(yùn)行機(jī)制，大幅提升草原退化、土壤沙化防治的基礎(chǔ)研究與技術(shù)創(chuàng)新能力，積極推進(jìn)沙化草原土壤修復(fù)進(jìn)程的新材料、新技術(shù)與新模式研發(fā)，持續(xù)提高草原生態(tài)保護(hù)與建設(shè)的科技支撐能力。
五、轉(zhuǎn)變發(fā)展模式，大力發(fā)展草原環(huán)境友好型替代產(chǎn)業(yè)
加大對(duì)草原環(huán)境友好型替代產(chǎn)業(yè)發(fā)展的扶持力度，提升草原區(qū)自身的“再造血”功能。充分發(fā)揮草原自然資源優(yōu)勢(shì)，積極開展草原生態(tài)旅游，加快草原牛羊肉等雙優(yōu)產(chǎn)品鑒定評(píng)估，為草原牧區(qū)牧民找到脫貧致富的新路，徹底解除草原的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)性壓力。大力推廣以企業(yè)實(shí)施為主體，政產(chǎn)學(xué)研用相結(jié)合的產(chǎn)業(yè)化治沙模式，強(qiáng)化企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新的主體地位，重視企業(yè)推動(dòng)生態(tài)保護(hù)技術(shù)產(chǎn)業(yè)化的重要的作用，鼓勵(lì)有優(yōu)勢(shì)的企業(yè)參與草原退化防治技術(shù)的研發(fā)和示范運(yùn)用推廣工作，培育生態(tài)產(chǎn)業(yè)企業(yè)集群發(fā)展，做強(qiáng)生態(tài)產(chǎn)業(yè)。
六、進(jìn)一步完善草原生態(tài)補(bǔ)償制度，緩減開發(fā)與保護(hù)矛盾
在現(xiàn)有財(cái)政轉(zhuǎn)移支付和補(bǔ)助獎(jiǎng)勵(lì)政策的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步加大國(guó)家投入力度，研究草原生態(tài)補(bǔ)償常態(tài)化機(jī)制，完善基于生態(tài)產(chǎn)品輸出能力的草原生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、補(bǔ)償形式和操作流程，提升國(guó)家生態(tài)保護(hù)與建設(shè)資金的使用效率。
來(lái)源：中國(guó)政協(xié)網(wǎng)
審查意見(jiàn)：建議國(guó)務(wù)院交由主辦單位農(nóng)業(yè)部會(huì)同財(cái)政部,環(huán)境保護(hù)部辦理
提 案 人：致公黨中央
主 題 詞：草原,生態(tài)
提案形式：黨派提案
內(nèi) 容：
草原是我國(guó)面積最大的陸地生態(tài)系統(tǒng)，也是我國(guó)最重要的生態(tài)功能保護(hù)地。在2010年國(guó)務(wù)院頒布的25個(gè)重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)中，有10個(gè)為草原荒漠類生態(tài)功能區(qū)，約占北方草原面積的61.3%。大面積的天然草原特別是內(nèi)蒙古草原所構(gòu)成的綠色生態(tài)屏障，覆蓋了遼闊的中國(guó)北疆，對(duì)保護(hù)首都以及“三北”地區(qū)生態(tài)環(huán)境具有極其重要的戰(zhàn)略地位。然而，草原也是我國(guó)最典型的生態(tài)脆弱區(qū)。由于受自然條件和經(jīng)濟(jì)發(fā)展等因素的影響，目前，我國(guó)北方草原退化、沙化和鹽漬化草原面積已達(dá)1.35億公頃，約占該區(qū)域天然草原面積的76.7%。草原退化造成草原生產(chǎn)力衰退與環(huán)境惡化，導(dǎo)致草原生態(tài)服務(wù)功能下降，使草原維護(hù)生態(tài)安全格局的重大功能嚴(yán)重受損。
近年來(lái)，隨著國(guó)家京津風(fēng)沙源治理工程、草原退牧還草工程等一系列草原生態(tài)環(huán)境保護(hù)的重大舉措逐步啟動(dòng)和實(shí)施，內(nèi)蒙古草原生態(tài)保護(hù)與建設(shè)步伐明顯加快，初步形成了以草原重要生態(tài)功能保護(hù)區(qū)為主體的自然生態(tài)保護(hù)體系，工程區(qū)內(nèi)草原植被逐步恢復(fù)，草原的防風(fēng)固沙、水土保持、物質(zhì)輸出等功能得到持續(xù)改善，草原生態(tài)屏障功能初步顯現(xiàn)。
但是，從整體上看，我國(guó)草原生態(tài)功能減弱態(tài)勢(shì)不容樂(lè)觀，草原保護(hù)和建設(shè)面臨的困難依然十分嚴(yán)峻。特別是草原土壤退化、沙化問(wèn)題，成為制約草原生態(tài)功能穩(wěn)定維持的關(guān)鍵因素。究其原因，主要是：
第一，對(duì)草原生態(tài)功能和規(guī)律認(rèn)識(shí)不足。長(zhǎng)期以來(lái)，人們習(xí)慣把草原作為單純的生產(chǎn)資料，忽視其生態(tài)功能，一味追求其生產(chǎn)功能，特別是對(duì)草原生態(tài)系統(tǒng)資源環(huán)境承載力認(rèn)識(shí)不足，草原過(guò)度墾殖、超載放牧、非法采礦等掠奪式經(jīng)營(yíng)現(xiàn)象屢禁不止，草原退化、土壤沙化不能得到有效遏制。
第二，草原保護(hù)法律法規(guī)亟待進(jìn)一步完善。盡管我國(guó)早在1985年就頒布實(shí)施了《草原法》，2002年又對(duì)相關(guān)條款進(jìn)行了修訂。但是《草原法》實(shí)施細(xì)則遲遲未予落實(shí)，難以適應(yīng)草原保護(hù)的新形勢(shì)。
第三，草原生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制不健全。從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，草原生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制和補(bǔ)償方式的進(jìn)一步完善，是未來(lái)影響草原可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵。特別是環(huán)境友好型替代產(chǎn)業(yè)發(fā)展模式的缺失，補(bǔ)獎(jiǎng)?wù)呷狈Τ掷m(xù)性，部分草原牧民生活困難等，都是比較突出的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。
第四，環(huán)境監(jiān)管和科技支撐能力薄弱。目前，草原環(huán)境監(jiān)管涉及農(nóng)業(yè)、林業(yè)、環(huán)保等多個(gè)部門，部門利益重疊，職責(zé)不清，資源共享能力薄弱，嚴(yán)重制約環(huán)境監(jiān)管能力的有效發(fā)揮。同時(shí)，草原科技創(chuàng)新能力弱，嚴(yán)重制約草原生態(tài)產(chǎn)品可持續(xù)性輸出。
為此，我們建議：
一、樹立正確政績(jī)觀，實(shí)施草原轉(zhuǎn)型與休養(yǎng)生息戰(zhàn)略
深入貫徹科學(xué)發(fā)展觀，在重要草原生態(tài)功能區(qū)實(shí)行與其它地區(qū)差異化的干部政績(jī)考核辦法，把生態(tài)效益、民生改善、社會(huì)進(jìn)步等指標(biāo)和實(shí)績(jī)作為主要考核內(nèi)容，不能簡(jiǎn)單以國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值增長(zhǎng)率來(lái)論英雄。同時(shí)，提升對(duì)草原生態(tài)產(chǎn)品輸出功能的再認(rèn)識(shí)，實(shí)施“草原轉(zhuǎn)型發(fā)展和休養(yǎng)生息”戰(zhàn)略，大力調(diào)整草原區(qū)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)布局，對(duì)不符合草原可持續(xù)發(fā)展的產(chǎn)業(yè)，實(shí)施嚴(yán)格的“關(guān)、停、并、轉(zhuǎn)”措施，使草原由生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)型向生態(tài)主導(dǎo)型轉(zhuǎn)變，以緩減草原生產(chǎn)性壓力。
二、制訂詳盡的《草原法》實(shí)施細(xì)則，實(shí)現(xiàn)依法治草
在國(guó)家層面上，以《草原法》為基礎(chǔ)對(duì)現(xiàn)有草原保護(hù)法律法規(guī)進(jìn)行認(rèn)真梳理，盡快制訂《草原法》實(shí)施細(xì)則，對(duì)草原過(guò)度墾殖、超載放牧、非法采礦、高強(qiáng)度割草等行為進(jìn)行明確的法律界定，消除隱患，實(shí)現(xiàn)真正意義上的依法保護(hù)草原。強(qiáng)化草原所有者和經(jīng)營(yíng)者的生態(tài)環(huán)境監(jiān)管職能，使其由草原生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者變?yōu)椴菰鷳B(tài)保護(hù)者，構(gòu)建“權(quán)責(zé)一體”管護(hù)機(jī)制。改變目前多頭管理的現(xiàn)狀，明確牽頭部門，建立草原生態(tài)監(jiān)測(cè)、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、預(yù)警服務(wù)與環(huán)境監(jiān)管一體化的管理機(jī)制和模式，從管理源頭促進(jìn)強(qiáng)化草原生態(tài)功能。
三、實(shí)行最嚴(yán)格的草原開發(fā)環(huán)境準(zhǔn)入制度，確保生態(tài)系統(tǒng)健康發(fā)展
全面開展草原生態(tài)系統(tǒng)健康評(píng)估和資源環(huán)境承載力界定，制定科學(xué)合理的草原資源開發(fā)和生態(tài)保護(hù)與建設(shè)規(guī)劃，嚴(yán)格控制對(duì)草原生態(tài)環(huán)境有潛在風(fēng)險(xiǎn)的礦產(chǎn)開采、能源重化工產(chǎn)業(yè)、水資源開發(fā)利用等建設(shè)項(xiàng)目。同時(shí)，完善草原資源開發(fā)的戰(zhàn)略環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度，將草原放牧、農(nóng)業(yè)墾殖等納入環(huán)境影響評(píng)價(jià)范圍，建立規(guī)劃環(huán)評(píng)和項(xiàng)目環(huán)評(píng)聯(lián)動(dòng)機(jī)制，嚴(yán)把建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評(píng)審批和驗(yàn)收關(guān)，嚴(yán)格清潔生產(chǎn)和環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的準(zhǔn)入門檻，最大限度地維護(hù)草原生態(tài)系統(tǒng)健康穩(wěn)定發(fā)展。
四、加強(qiáng)沙化草原土壤修復(fù)，有效維護(hù)和恢復(fù)草原生態(tài)功能
繼續(xù)加大退化、沙化草原區(qū)圍欄封育、休牧禁牧、補(bǔ)播改良、植灌種草、生態(tài)移民等生態(tài)保護(hù)與建設(shè)力度，加速植被的自然恢復(fù)演替。同時(shí)，把草原退化、土壤沙化防治與環(huán)境保護(hù)作為科技發(fā)展的重點(diǎn)，優(yōu)化科技資源配置，建立長(zhǎng)效運(yùn)行機(jī)制，大幅提升草原退化、土壤沙化防治的基礎(chǔ)研究與技術(shù)創(chuàng)新能力，積極推進(jìn)沙化草原土壤修復(fù)進(jìn)程的新材料、新技術(shù)與新模式研發(fā)，持續(xù)提高草原生態(tài)保護(hù)與建設(shè)的科技支撐能力。
五、轉(zhuǎn)變發(fā)展模式，大力發(fā)展草原環(huán)境友好型替代產(chǎn)業(yè)
加大對(duì)草原環(huán)境友好型替代產(chǎn)業(yè)發(fā)展的扶持力度，提升草原區(qū)自身的“再造血”功能。充分發(fā)揮草原自然資源優(yōu)勢(shì)，積極開展草原生態(tài)旅游，加快草原牛羊肉等雙優(yōu)產(chǎn)品鑒定評(píng)估，為草原牧區(qū)牧民找到脫貧致富的新路，徹底解除草原的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)性壓力。大力推廣以企業(yè)實(shí)施為主體，政產(chǎn)學(xué)研用相結(jié)合的產(chǎn)業(yè)化治沙模式，強(qiáng)化企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新的主體地位，重視企業(yè)推動(dòng)生態(tài)保護(hù)技術(shù)產(chǎn)業(yè)化的重要的作用，鼓勵(lì)有優(yōu)勢(shì)的企業(yè)參與草原退化防治技術(shù)的研發(fā)和示范運(yùn)用推廣工作，培育生態(tài)產(chǎn)業(yè)企業(yè)集群發(fā)展，做強(qiáng)生態(tài)產(chǎn)業(yè)。
六、進(jìn)一步完善草原生態(tài)補(bǔ)償制度，緩減開發(fā)與保護(hù)矛盾
在現(xiàn)有財(cái)政轉(zhuǎn)移支付和補(bǔ)助獎(jiǎng)勵(lì)政策的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步加大國(guó)家投入力度，研究草原生態(tài)補(bǔ)償常態(tài)化機(jī)制，完善基于生態(tài)產(chǎn)品輸出能力的草原生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、補(bǔ)償形式和操作流程，提升國(guó)家生態(tài)保護(hù)與建設(shè)資金的使用效率。
來(lái)源：中國(guó)政協(xié)網(wǎng)
