案    由:關于深度推進中國（上海）自由貿(mào)易試驗區(qū)法治化的提案
審查意見：商務部(主),法制辦(會),上海市政府(會)
提 案 人：民建中央
主 題 詞：經(jīng)濟區(qū)
提案形式：黨派提案
內(nèi)    容：
    中國（上海）自由貿(mào)易試驗區(qū)（以下簡稱：上海自貿(mào)區(qū)）通過先行先試，為全面深化改革和擴大開放探索新思路和新途徑，成為我國進一步融入經(jīng)濟全球化的重要載體，有力提升了區(qū)域服務貿(mào)易的競爭力，為下一步深化改革開放打好了基礎。自貿(mào)區(qū)掛牌一年多以來，涉及區(qū)內(nèi)立法調(diào)整、行政精簡、司法改革三大法治化議題取得了卓越的成果。但是，自貿(mào)區(qū)所實施的各種法制創(chuàng)新制度仍處于初創(chuàng)階段，不少規(guī)定的出臺囿于自貿(mào)區(qū)設置的時效性，其在實踐中運行的合理性與操作性有待檢驗。同時，肩負“先行先試”任務的上海自貿(mào)區(qū)，對于接下來應當采取的改革方針與原則能否在現(xiàn)有制度創(chuàng)新基礎上取得更大突破，需要在大膽設想的同時給予方向上的指引。當前推進自貿(mào)區(qū)法治化存在的困難有：
    １．地方立法存在層級障礙。從《立法法》的角度來看，上海自貿(mào)區(qū)實施各項改革方案的立法權大多屬于中央立法授權，現(xiàn)實情況是全國人大除了將暫停實施“三資企業(yè)法”部分法律規(guī)定的行政審批事項權下放之外，并無做出其他方面的中央立法授權。因此，上海市地方立法踐行自貿(mào)區(qū)改革的目標將遇到很大的立法障礙?，F(xiàn)行《自貿(mào)區(qū)條例》是將《總體方案》作為地方性立法的法源，這種做法在表面上并未產(chǎn)生顯性的立法沖突，但由于《總體方案》是由上海市與商務部會同國務院其他部委一起制定并報國務院批準的規(guī)范性文件，因而將其界定為國務院制定的行政法存在一定的法律障礙，而將其作為地方性法規(guī)的制定依據(jù)則更加需要論證。
    2．自貿(mào)區(qū)管委會職權層級低，沒有相對獨立地位。作為統(tǒng)籌管理和協(xié)調(diào)自貿(mào)試驗區(qū)有關行政事務的上海自貿(mào)區(qū)管委會，本身僅為上海市政府的一個派出機構，在行政職權方面無法獲得相對獨立的地位，尤其是其對于自貿(mào)區(qū)內(nèi)海關、檢驗檢疫、海事、金融等部門不具有行政隸屬的關系，這一掣肘將使得上海自貿(mào)區(qū)管委會在行使綜合執(zhí)法權時無法起到統(tǒng)一受理、統(tǒng)一許可、統(tǒng)一處罰的作用。
    3．上海自貿(mào)區(qū)法治經(jīng)驗如何推廣復制，需要形成共識。隨著2014年中央確定廣東、天津、福建再設自貿(mào)區(qū)，上海自貿(mào)區(qū)設立之初“可復制、可推廣”的功能設定被全面激發(fā)。然而，如何既做到以上海自貿(mào)區(qū)試點為樣板，又結合地方特點、充實新的試點內(nèi)容，需要進行全面的審視與安排。同時，隨著我國自貿(mào)區(qū)戰(zhàn)略成為新常態(tài)，如何使試驗中的自貿(mào)區(qū)經(jīng)驗成為自貿(mào)區(qū)法治的穩(wěn)定模式，將成為一個全新的議題。為此，建議：
    1．合理界定《總體方案》的立法層級，及時擴大中央立法授權。放開立法權限范圍，可采用兩步走。第一，在自貿(mào)區(qū)地方立法框架基本成型之際，按照《憲法》第89條的規(guī)定，將《總體方案》界定為國務院依職權劃分中央政府與地方政府的“事權”。這樣可以有效回避在立法效力上的沖突，同時使上海市政府有限度地獲得自貿(mào)區(qū)改革創(chuàng)新的管理職權。第二，在將來涉及外資、外貿(mào)、航運、金融等領域的立法過程中，上海市地方需在與各中央部委充分協(xié)調(diào)的基礎上積極向全國人大提出立法授權的請求，爭取在最大限度、最快時間內(nèi)獲得最高立法機關的單項授權。
    2．充分擴大上海自貿(mào)區(qū)管委會的職權范圍，適時增強管委會的獨立地位。在法律允許的范圍內(nèi)對上海自貿(mào)區(qū)管委會的職權做出擴大，在制定相對集中行政許可與處罰權力清單時，進行分類規(guī)定：（1）對于自貿(mào)區(qū)內(nèi)投資、貿(mào)易、金融服務、規(guī)劃國土、建設、綠化市容、環(huán)境保護、勞動人事、食品藥品監(jiān)管、知識產(chǎn)權、文化、衛(wèi)生、統(tǒng)計等方面的行政管理，統(tǒng)一列入清單中；（2）盡量將工商、質(zhì)監(jiān)、稅務、公安等部門在自貿(mào)試驗區(qū)內(nèi)的行政職權集中，分步驟統(tǒng)一列入清單；（3）建立海關、檢驗檢疫、海事、金融等部門的協(xié)調(diào)機制，將這些部門作為聯(lián)合執(zhí)法機關列入清單。未來還可以考慮在中央層面設置統(tǒng)領全國的“中國自貿(mào)區(qū)管理委員會”，作為國務院的一個部委，在職權上涵蓋涉及自貿(mào)區(qū)的全部行政職權，同時有權制定相關的部門規(guī)章，并且在各自貿(mào)區(qū)內(nèi)設立垂直領導的分支機構。
    3．全面推廣上海自貿(mào)區(qū)試驗經(jīng)驗，充分激發(fā)中國自貿(mào)區(qū)法治引領功能。推廣上海自貿(mào)區(qū)的法治經(jīng)驗不是照搬照抄其模式，而是既要體現(xiàn)各自特色，也必須反映自貿(mào)區(qū)法治的一般規(guī)律。第一，上海自貿(mào)區(qū)的地方立法采取了“先政府規(guī)章、后地方性法規(guī)”的方式符合當時的立法背景，但不能成為一種常態(tài)，新設立的自貿(mào)區(qū)在時間相對寬裕的情況下，應當采取“先地方性法規(guī)、后政府規(guī)章”的方式，使自貿(mào)區(qū)的立法更加符合立法規(guī)律。第二，推廣上海自貿(mào)區(qū)創(chuàng)新的核心制度，應形成可復制的模式：（1）負面清單管理模式；（2）國際貿(mào)易便利措施；（3）事中事后監(jiān)管措施；（4）公平保護制度；（5）透明度規(guī)則。第三，新設自貿(mào)區(qū)應具有自身的法制特色。（1）新設自貿(mào)區(qū)應關注各自的地緣優(yōu)勢，有針對性地放松區(qū)域投資監(jiān)管。比如福建臨近我國的臺灣地區(qū)，未來對臺貿(mào)易、投資等應成為自貿(mào)區(qū)的亮點，在自貿(mào)區(qū)的立法中應反映這一制度設計。（2）各個自貿(mào)區(qū)應當根據(jù)本區(qū)域內(nèi)業(yè)態(tài)發(fā)展的成熟程度，有重點地支持新興產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。如天津是我國融資租賃行業(yè)比較發(fā)達的地區(qū)之一，自貿(mào)區(qū)在立法過程中應當對融資租賃業(yè)的準入資格、監(jiān)管方式、資金融通、行業(yè)協(xié)會等給予地方立法支持。（3）借鑒上海自貿(mào)區(qū)法制成果，新設自貿(mào)區(qū)應對制度的內(nèi)容適當予以調(diào)整。比如準入前國民待遇與負面清單制度的引入應主要注重形式，至于開放哪些領域、采取何種限制措施，新自貿(mào)區(qū)應根據(jù)自身情況作出規(guī)定，不能照搬上海自貿(mào)區(qū)的清單。
    
來源：中國政協(xié)網(wǎng)