案    由:關于深化城市公用事業(yè)改革的提案
審查意見：財政部(主),中央編辦(會),住房城鄉(xiāng)建設部(會)
提 案 人：九三學社中央
主 題 詞：基本公共服務,改革
提案形式：黨派提案
內(nèi)    容：
    公用事業(yè)是城市經(jīng)濟社會發(fā)展的基礎和重要支撐。從上世紀九十年代開始，我國對電力、供水等部分公用事業(yè)進行了市場化改革，多數(shù)行業(yè)實現(xiàn)了政企分開、政資分開，完成了產(chǎn)權結構改革，初步建立起現(xiàn)代企業(yè)治理結構。隨著城鎮(zhèn)化的不斷推進，各級政府對城市公用事業(yè)的投入和改革日益重視，從而保障了城市公用事業(yè)的快速發(fā)展。近年來，城市公用事業(yè)投資一直快速增長，城市用水、燃氣的普及率穩(wěn)步提升，用水普及率從2002年的不足80%提升至2012年的97.2%，燃氣普及率則從67%提升至93.2%。
    當前，在上海、深圳等經(jīng)濟發(fā)達城市，公用事業(yè)市場化改革進展更快，其形式多種多樣，有合同外包、特許經(jīng)營、公私合作（合資）經(jīng)營、股份出讓、直接并購、民間獨資等；北京、深圳等地為了規(guī)范特許經(jīng)營頒布了一些管理辦法，標志著我國城市公用事業(yè)市場化改革開始進入全新階段，從而也面臨著一些亟待解決的問題。
    一是相關法律法規(guī)不健全。雖然住建部相繼出臺多份關于加快城市公用事業(yè)改革的文件，各地也相應出臺地方政策和實施辦法，但法律層次低、法規(guī)政策缺乏系統(tǒng)性，在實踐中往往面臨執(zhí)行難、執(zhí)行不到位的困境。特許經(jīng)營方面的法律法規(guī)也不明確，相關的部門規(guī)章和地方性規(guī)定與已有法律銜接不暢。例如，原建設部于2004年發(fā)布了《市政公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》，不具備設定行政許可的權限，還與《行政許可法》《招投標法》《城市生活垃圾管理辦法》《城鎮(zhèn)燃氣管理條例》等法規(guī)銜接不上。
    二是體制機制不完善。目前，城市公用事業(yè)監(jiān)管部門政監(jiān)不分、管辦不分，被監(jiān)管企業(yè)與主管部門在“政企合一”的內(nèi)生監(jiān)管模式下形成裙帶關系。企業(yè)和監(jiān)管機構之間的法律地位和職能缺乏清晰的界定，監(jiān)管機構為保證社會需求，直接干預企業(yè)經(jīng)營；企業(yè)則無法按市場原則自主經(jīng)營，承擔了過多的公益職責和義務，自身難以持續(xù)發(fā)展。此外，公用事業(yè)的監(jiān)管職能分散于不同政府部門，監(jiān)管機構間的監(jiān)管權限分配不合理。以城市水務行業(yè)為例，主要有建設、水利、發(fā)改、財政、環(huán)保、國資、安監(jiān)等多個部門共同分擔監(jiān)管職能，“多龍治水”容易造成監(jiān)管缺位、越位，導致監(jiān)管成本提高、效率下降。
    三是服務效率有待提高。目前，在城市公用事業(yè)改革進程中，存在市場競爭主體不成熟、支撐體系不健全等問題，使部分公用事業(yè)領域出現(xiàn)服務效率不高，甚至下降趨勢。例如，在城市公交行業(yè)改革中，強調公益性，忽略市場性，導致服務效率下降。部分民營企業(yè)在實現(xiàn)國有化改造后，由盈利轉為虧損，且虧損數(shù)額逐年提高。在公用事業(yè)服務中，政府通常難以全面掌握企業(yè)成本信息，從而不能合理確定產(chǎn)品和服務價格以及政府補貼等；企業(yè)由于缺乏動力來降低成本,導致產(chǎn)品或服務成本居高不下、效率難以提高。
    為深化城市公用事業(yè)改革，促進城市公用事業(yè)持續(xù)健康發(fā)展，提出以下建議：
    一是完善法律法規(guī)體系。城市公用事業(yè)改革必須立法先行，完善的法律法規(guī)體系是改革的前提和保證，對明確改革的目標和方向具有重要意義。應盡快制定《城市公用事業(yè)法》，界定城市公用事業(yè)的地位和性質，明確投資、運營管理和監(jiān)管等方面的責任和義務，切實保障城市公用事業(yè)的持續(xù)發(fā)展；應加快制定《城市公用事業(yè)特許經(jīng)營法》，在合同條款、收費機制、監(jiān)督管理、經(jīng)營權移轉等方面進一步規(guī)范雙方的權利和義務，降低投資風險，讓投資者形成穩(wěn)定的預期收益。同時，制定的法律法規(guī)要與現(xiàn)有的法律法規(guī)配套銜接，并修改完善包括擔保法、證券法、合同法、公司法、勞動法和其他方面規(guī)定中有關特許經(jīng)營制度的相關條款，以適應新的發(fā)展形勢。
    二是深化監(jiān)管體制改革。在機構設置上，成立綜合性監(jiān)管部門，實現(xiàn)集中監(jiān)管，避免多頭監(jiān)管。監(jiān)管機構應具有獨立性、透明性、專業(yè)性和可問責性，并獨立于被監(jiān)管者，與其他行政職能部門劃清職責界限，做到經(jīng)費和人員的相對獨立，確保其具有完整、獨立的監(jiān)管權。在機構運行中，綜合性監(jiān)管要保持機構的穩(wěn)定和銜接，避免頻繁的機構改革使監(jiān)管機構出現(xiàn)無所適從的狀態(tài)。
    三是建立激勵性監(jiān)管機制。應建立基于企業(yè)績效評價的激勵性監(jiān)管機制，運用經(jīng)濟手段為公共服務供給者提供利益激勵或約束，并根據(jù)具體實施情況設置相應的權利與義務，由此激勵相關企業(yè)不斷挖掘自身潛力，提高效率，改善服務。同時，將企業(yè)績效與價格監(jiān)管掛鉤，為政府監(jiān)管提供技術手段。
    四是營造有序競爭的市場環(huán)境。城市公用事業(yè)兼具自然壟斷性和社會公益性，但不表明僅能采用國企經(jīng)營和行政管理的方式。自然壟斷行業(yè)可以引入市場競爭機制，公益性服務也可以由社會來提供。通過市場配置城市公用事業(yè)資源，不僅能節(jié)約政府行政成本，還可以提高服務的質量和效益。在城市公用事業(yè)中，引入競爭機制和建立多元化投融資渠道是相輔相成的。有序競爭機制將使低效率企業(yè)失去市場，對企業(yè)行為、產(chǎn)業(yè)績效、用戶利益和配置效率產(chǎn)生積極影響，從而吸引更多投資。多元化投資能增加產(chǎn)品和服務供給，使用戶可在不同供給者間進行選擇，使企業(yè)只有降低成本或進行產(chǎn)品和服務創(chuàng)新，才能提高效率、增加利潤。
    五是完善信息公開制度，發(fā)揮社會監(jiān)督的作用。應通過廣播、電視、報刊、網(wǎng)絡等多種方式，按照月度、季度或年度頻率公開城市公用事業(yè)企業(yè)的成本和運營等績效信息、服務質量信息和客戶滿意度調查結果。通過信息公開方式，增加城市公用事業(yè)企業(yè)成本透明性，提高企業(yè)效率，促進社會公眾了解城市公用事業(yè)企業(yè)績效狀況，增加用戶對城市公用事業(yè)價格改革政策的理性思考和判斷。同時，還可促進城市公用事業(yè)企業(yè)科學評價自己的生產(chǎn)效率和服務質量，為企業(yè)管理者提供相互學習和借鑒的機會。通過同行之間績效比較和排名，刺激企業(yè)提高績效。
    
來源：中國政協(xié)網(wǎng)