案    由:關(guān)于加快排污許可證國家層面立法的提案
審查意見：環(huán)境保護部
提 案 人：傅建榮
主 題 詞：污染物排放
提案形式：個人提案
內(nèi)    容：
    一、情況分析
    排污許可證管理是有效實行企事業(yè)單位污染物排放總量控制的基礎(chǔ)性工作。但在實際工作中，還沒有相關(guān)法律法規(guī)就排污許可證核發(fā)和監(jiān)管等作出具體規(guī)定，立法缺失對企業(yè)無證排污或超證排污無可操作性的法律措施，失去了排污許可制度的嚴(yán)肅性。因此，當(dāng)前形勢下加快排污許可立法工作非常必要。
    （一）加快排污許可證立法工作是實施環(huán)境保護法律的需要。《中華人民共和國環(huán)境保護法》《中華人民共和國水污染防治法》和《中華人民共和國大氣污染防治法》等有關(guān)法律法規(guī)，都對排放污染物許可行為進行了規(guī)定。十八屆三中全會《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出：“完善污染物排放許可制，實行企事業(yè)單位污染物排放總量控制制度?！碧貏e是2014年修訂《中華人民共和國環(huán)境保護法》第四十五條明確規(guī)定“國家依照法律規(guī)定實行排污許可管理制度。實行排污許可管理的企業(yè)事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營者應(yīng)當(dāng)按照排污許可證的要求排放污染物；未取得排污許可證的，不得排放污染物”。標(biāo)志著我國排污許可證制度的發(fā)展進入新的階段。
    （二）排污許可證立法是排污者守法和環(huán)保行政執(zhí)法的依據(jù)。隨著環(huán)境保護工作的深化，環(huán)境保護部門對污染源的管理應(yīng)當(dāng)從以往的粗放式管理逐步過渡到精細管理，從定性管理過渡到定性與定量相結(jié)合管理，從靜態(tài)管理過渡到動態(tài)管理，實行排污許可證制度有利推動這個轉(zhuǎn)變。作為加強環(huán)境管理而采用的直接管制的一種制度，排污許可證制度是強化對排污者監(jiān)督管理的有效管理形式，可以成為排污者守法和環(huán)保行政執(zhí)法的依據(jù)。建立是一個持續(xù)的許可及其監(jiān)督過程，把影響環(huán)境的各種開發(fā)、建設(shè)、經(jīng)營等活動的排污行為納入統(tǒng)一管理的軌道，并將其嚴(yán)格控制在法律規(guī)定的范圍內(nèi)。排污許可證制度有利于環(huán)境保護部門及時掌握各方面情況，及時制止違反規(guī)定排放污染物、損害環(huán)境的活動，并可深化和帶動相關(guān)的環(huán)境管理制度，使環(huán)境保護科學(xué)化、環(huán)境管理定量化。
    同時，排污許可證有利于維護公民、法人和其他組織的合法環(huán)境權(quán)益，維護環(huán)境公共利益、社會秩序，保護環(huán)境。排污許可證可以把各項環(huán)境保護法律法規(guī)的要求落實到排污單位的每一個排污口。對企業(yè)來說，守法的內(nèi)容更具體、明確，其權(quán)利義務(wù)更清晰、確定。而且企業(yè)對政府的行為有比較穩(wěn)定的預(yù)期。對環(huán)境保護部門來說，對各污染源的管理內(nèi)容更明確。執(zhí)法人員現(xiàn)場檢查時，以排污許可證的內(nèi)容為參照，與現(xiàn)場的治理裝置運行情況、監(jiān)測數(shù)據(jù)進行核對，提高了工作效率。減少了不同執(zhí)法人員對企業(yè)的要求不一致、自由裁量幅度差別過大的情況。排污許可證作為守法、執(zhí)法的憑據(jù)，既管制排污單位，也約束環(huán)保部門。
    （三）加快排污許可證立法工作是實施總量控制和環(huán)境管理的需要。實施排污許可證制度，將有助于推動污染防治工作由末端治理向生產(chǎn)全過程轉(zhuǎn)變，由單一的濃度控制向濃度和總量雙軌控制轉(zhuǎn)變，由分散治理向集中控制轉(zhuǎn)變，并且促進環(huán)境管理逐步向科學(xué)化、法制化和規(guī)范化的發(fā)展。排污許可證制度作為一種持續(xù)性和動態(tài)性的環(huán)境管理制度，在實際管理中可以起到協(xié)調(diào)的作用。排污許可證應(yīng)當(dāng)成為企業(yè)環(huán)境責(zé)、權(quán)、利的法律文書和憑證，與環(huán)境影響評價制度、“三同時”制度、限期治理制度以及排污收費制度互相配合、銜接，依證管理，按證排污，違證處罰，規(guī)范排污者的環(huán)境行為。
    排污許可證制度是對污染源進行監(jiān)督管理的基礎(chǔ)。以排污許可證為主線，將“三同時”驗收、排污申報登記、總量減排目標(biāo)責(zé)任制、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、限期治理、清潔生產(chǎn)強審、排污收費等環(huán)境管理制度對企業(yè)的環(huán)境管理具體要求，集中通過排污許可證一證管理，貫穿起來，銜接起來，體現(xiàn)全過程管理和長效管理，具有其他管理制度不可替代的作用。如環(huán)境影響評價“三同時”制度只是對新建項目的許可，缺乏后續(xù)監(jiān)管手段；排污申報登記只是對排污行為的一種確認(rèn)，環(huán)保部門不享有自由裁量權(quán)；排污收費只是一種污染控制的經(jīng)濟刺激手段；限期治理是末端管理措施，難以達到全過程管理要求；總量控制一般以目標(biāo)責(zé)任書的形式下達，缺乏落實到位的具體載體等。而實施排污許可證制度則可以將上述各項管理制度統(tǒng)攬串聯(lián)起來，使各項制度的作用得以充分發(fā)揮，實現(xiàn)對排污者綜合的、系統(tǒng)的、全面的、長效的統(tǒng)一管理，為工業(yè)污染防治提供了強有力的環(huán)境執(zhí)法手段。尤其在目前國家開展節(jié)能減排的形勢下，實施排污許可證管理具有更重大的現(xiàn)實意義。
    （四）加快排污許可證立法工作是開展排污權(quán)有償使用和交易試點的需要。實行排污權(quán)有償使用和交易試點工作，首先要明確排污企業(yè)所擁有的污染物允許排放量，這些排放量就是能夠有償使用和交易的排污權(quán)，即企業(yè)通過進一步治理或關(guān)停而少排放的污染物總量將成為有價值的環(huán)境資源。排污許可證中所明確的企業(yè)排污總量及其許可排放的法律地位決定了只有它能夠成為企業(yè)排污權(quán)有償使用和交易的認(rèn)定基礎(chǔ),排污權(quán)有償使用和交易的排污單位（含作為建設(shè)項目主要污染物排放總量指標(biāo)置換來源的工業(yè)企業(yè)），應(yīng)當(dāng)依法領(lǐng)取排污許可證，并在排污許可證中載明實行排污權(quán)有償使用和交易（或總量置換）的主要污染物排放總量控制指標(biāo)。排污者削減的污染物排放總量，可以按法定程序有償轉(zhuǎn)讓給其他單位。
    二、建議內(nèi)容
    建議加快國家層面排污許可證立法工作，同時制定統(tǒng)一的排污權(quán)核定辦法和超總量排污處罰細則，既為排污權(quán)有償使用和交易奠定基礎(chǔ)，也為新《環(huán)保法》實施后超總量執(zhí)法提供法定的依據(jù)。
    
來源：中國政協(xié)網(wǎng)