案    由:關(guān)于推動(dòng)通用航空立法，促進(jìn)通用航空產(chǎn)業(yè)發(fā)展的提案
審查意見：民航局(主),工業(yè)和信息化部(會(huì))
提 案 人：陳祥寶
主 題 詞：航天工業(yè)
提案形式：個(gè)人提案
內(nèi)    容：
    近年來，隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入“新常態(tài)”，社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活發(fā)生深刻變化，賦予通用航空產(chǎn)業(yè)新的歷史任務(wù)。在低空空域管理改革進(jìn)程加快、重點(diǎn)實(shí)施“一帶一路”、京津冀協(xié)同發(fā)展、長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶三大戰(zhàn)略的大背景下，通用航空產(chǎn)業(yè)需求迅速釋放，市場(chǎng)前景看好。通用航空新技術(shù)、新產(chǎn)品、新業(yè)態(tài)、新模式將大量涌現(xiàn)，個(gè)性化、多樣化通用航空消費(fèi)需求將帶動(dòng)飛行需求逐年攀升。但目前通用航空法律法規(guī)尚不能滿足快速發(fā)展的需要，通用航空產(chǎn)業(yè)對(duì)加快立法的需求十分迫切。
    一、中國(guó)通用航空法律法規(guī)體系的現(xiàn)狀
    我國(guó)當(dāng)前通用航空法律體系由國(guó)家立法、行政法規(guī)、民航規(guī)章三個(gè)層次構(gòu)成。從國(guó)家立法層面看：1995年10月，第八屆全國(guó)人大常委會(huì)第十六次會(huì)議審議通過《中華人民共和國(guó)民用航空法》，以第十章共六條的形式規(guī)范通用航空活動(dòng)，但內(nèi)容過于籠統(tǒng)，無法為通用航空法規(guī)制定提供科學(xué)指引。從行政法規(guī)層面看：以國(guó)務(wù)院令的形式頒布《國(guó)務(wù)院關(guān)于通用航空管理的暫行規(guī)定》和《通用航空飛行管制條例》，兩部行政法規(guī)分別從經(jīng)營(yíng)活動(dòng)和飛行活動(dòng)規(guī)范通用航空主體行為，但對(duì)于促進(jìn)通用航空產(chǎn)業(yè)發(fā)展停留在原則層面，保障措施不明確、實(shí)施細(xì)則有待完善。從民航規(guī)章層面看：我國(guó)民用航空規(guī)章全面與美國(guó)接軌，建立了11大類共117部適航規(guī)章體系，雖然有10余部專門適用于通用航空的法規(guī),但缺乏針對(duì)性和時(shí)效性。其技術(shù)運(yùn)行標(biāo)準(zhǔn)及各種證照的頒發(fā)、使用,有些是參照公共航空運(yùn)輸,有些是以通知形式規(guī)定,有些沒有統(tǒng)一規(guī)定，在運(yùn)行管理的嚴(yán)密性和運(yùn)行標(biāo)準(zhǔn)上與國(guó)際民航組織的要求仍存在差距。
    二、中國(guó)通用航空法律法規(guī)體系存在的突出問題
    1、空防安全與產(chǎn)業(yè)發(fā)展之間的關(guān)系尚未理順
    空域資源是國(guó)家有限的戰(zhàn)略資源，我國(guó)通用航空立法在權(quán)衡空防安全和產(chǎn)業(yè)發(fā)展時(shí)更側(cè)重前者。低空空域管理改革四年來，國(guó)家及行業(yè)主管部門頒布多項(xiàng)法令支持通航產(chǎn)業(yè)發(fā)展，但整體進(jìn)程緩慢。如2013年11月總參與民航局聯(lián)合頒布《通用航空飛行任務(wù)與審批管理規(guī)定》簡(jiǎn)化了部分通航飛行審批流程，但與之相匹配的行業(yè)細(xì)則有待完善?？沼蚬芾砣源嬖谶^于嚴(yán)格，審批時(shí)間長(zhǎng)、手續(xù)繁雜，飛行利用率過于低下的問題，嚴(yán)重制約了通用航空產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。
    2、通用航空行為主體的權(quán)利義務(wù)亟待進(jìn)一步明確
    通用航空作為戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)，是推動(dòng)中國(guó)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的重要一環(huán)，通用航空在社會(huì)實(shí)踐中發(fā)揮著巨大的作用。但是在很多領(lǐng)域，由于通用航空法律法規(guī)體系的不健全、不完善，導(dǎo)致通用航空行為主體的權(quán)利義務(wù)規(guī)定不明確，影響了通用航空作用的發(fā)揮，延緩了通用航空的整體發(fā)展進(jìn)程。例如，飛行器權(quán)屬與飛行行為間的權(quán)利義務(wù)、飛行服務(wù)站（FSS）的權(quán)利義務(wù)、航空俱樂部設(shè)立條件與經(jīng)營(yíng)范圍監(jiān)管等現(xiàn)有法律法規(guī)中沒有明確；再如，為維護(hù)社會(huì)公眾利益而提供通用航空服務(wù)，或者緊急情況下國(guó)家征用通用航空器的，我國(guó)尚未出臺(tái)具體的補(bǔ)償規(guī)定。
    3、通用航空裝備制造業(yè)的政策力度還需完善
    通用航空裝備制造業(yè)是國(guó)家通用航空產(chǎn)業(yè)發(fā)展的基礎(chǔ)。目前，我國(guó)在航空裝備制造方面的產(chǎn)業(yè)政策多聚焦于能力方面，還沒有形成從研發(fā)制造到用戶使用全過程的政策扶持體系，消費(fèi)者感受不到民族工業(yè)發(fā)展帶來的好處。因此，我國(guó)亟需加大對(duì)航空裝備制造業(yè)鼓勵(lì)政策力度和范圍，提升適航審定自主創(chuàng)新能力，構(gòu)建互利互信的適航雙邊關(guān)系，盡快突破發(fā)達(dá)國(guó)家利用適航條款設(shè)置的行業(yè)壁壘，實(shí)現(xiàn)國(guó)家利益最大化,避免出現(xiàn)“修好高速路，跑著外國(guó)車”的尷尬局面。
    4、通用航空產(chǎn)業(yè)鏈相關(guān)配套措施亟需納入法制軌道
    我國(guó)通用航空產(chǎn)業(yè)相關(guān)配套措施在政策法規(guī)方面仍停留在宏觀層面的指導(dǎo)意見，尚未形成在意見指引下完備的政策法規(guī)體系，亟需盡快確定針對(duì)通用航空的具體扶持政策，形成完善的政策法規(guī)體系。
    三、加快推動(dòng)中國(guó)通用航空立法的建議
    加快推動(dòng)中國(guó)通用航空立法工作，統(tǒng)籌規(guī)劃通用航空法律法規(guī)的制定、修訂及清理工作，是我國(guó)通用航空產(chǎn)業(yè)落實(shí)“依法治國(guó)”的具體體現(xiàn)。
    建議：
    1、轉(zhuǎn)變觀念、理順關(guān)系，構(gòu)建立法、執(zhí)法、司法相協(xié)調(diào)的法治化管理模式。
    從法治角度牢固樹立促進(jìn)通用航空產(chǎn)業(yè)發(fā)展的觀念，理順空防安全與產(chǎn)業(yè)發(fā)展的關(guān)系，構(gòu)建機(jī)構(gòu)明確、定位清晰、職責(zé)分明的立法、執(zhí)法、司法體系，開啟我國(guó)通用航空產(chǎn)業(yè)法治化管理新常態(tài)，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)快速、健康、可持續(xù)發(fā)展。
    2、戰(zhàn)略引領(lǐng)、逐層細(xì)化，形成完善、規(guī)范、可行性強(qiáng)的法律法規(guī)體系。
    加強(qiáng)通用航空產(chǎn)業(yè)立法頂層戰(zhàn)略設(shè)計(jì)，既要符合我國(guó)國(guó)情和發(fā)展需要，又要與國(guó)際慣例接軌。將通用航空所需規(guī)則和要求應(yīng)分層、分類、分項(xiàng)納入通用航空法律體系中，建立一套以法律為核心、行政法規(guī)、行業(yè)規(guī)章、實(shí)施細(xì)則和產(chǎn)業(yè)政策共同組成的法律法規(guī)體系，在法律內(nèi)容上要具有先進(jìn)性、科學(xué)性和可行性。
    3、固本強(qiáng)基、創(chuàng)新發(fā)展，打造裝備制造與運(yùn)營(yíng)服務(wù)相互促進(jìn)的發(fā)展模式。
    在不違背國(guó)際貿(mào)易規(guī)則的前提下，加大對(duì)通用航空裝備制造業(yè)的扶持力度和政策適用范圍，推動(dòng)研制能力和適航審定能力全面提升，突破行業(yè)壁壘，穩(wěn)固產(chǎn)業(yè)發(fā)展根基。同時(shí)，支持運(yùn)營(yíng)服務(wù)業(yè)通過創(chuàng)意創(chuàng)新塑造通用飛機(jī)產(chǎn)品市場(chǎng)需求，并對(duì)自主知識(shí)產(chǎn)權(quán)和引進(jìn)消化再創(chuàng)新的航空產(chǎn)品給予政策扶持，固強(qiáng)制造業(yè)基礎(chǔ)的同時(shí)，讓用戶直接感受到政策福利，打造“裝備制造帶動(dòng)運(yùn)營(yíng)服務(wù)，運(yùn)營(yíng)服務(wù)反哺裝備制造”的產(chǎn)業(yè)鏈上下游互動(dòng)發(fā)展模式。
    4、緊跟需求、著眼當(dāng)前，加快出臺(tái)通航產(chǎn)業(yè)發(fā)展亟需的各項(xiàng)政策法規(guī)。
    通過立法明確通用航空行為主體的權(quán)利義務(wù)。規(guī)范航空俱樂部的設(shè)立與管理，強(qiáng)化通用航空市場(chǎng)規(guī)范開發(fā)行為,簡(jiǎn)化相關(guān)審批程序，鼓勵(lì)國(guó)內(nèi)資本投資通用航空企業(yè)，規(guī)范非經(jīng)營(yíng)性通用航空活動(dòng)。
    通過立法加強(qiáng)通用航空產(chǎn)業(yè)鏈相關(guān)配套措施的法制建設(shè)。統(tǒng)籌通用航空機(jī)場(chǎng)建設(shè)規(guī)范，促進(jìn)通用航空機(jī)場(chǎng)、運(yùn)營(yíng)基地及航空油料等配套保障措施的投資與建設(shè)，制定與通用航空發(fā)展水平相適應(yīng)的通航機(jī)場(chǎng)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，建立專業(yè)技術(shù)人員培養(yǎng)與流動(dòng)機(jī)制。
    
來源：中國(guó)政協(xié)網(wǎng)