案    由:關(guān)于做好編制自然資源資產(chǎn)負(fù)債表頂層設(shè)計(jì)的提案
審查意見：統(tǒng)計(jì)局
提 案 人：九三學(xué)社中央
主 題 詞：宏觀經(jīng)濟(jì),經(jīng)濟(jì)體制
提案形式：黨派提案
內(nèi)    容：
    《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出“探索編制自然資源資產(chǎn)負(fù)債表，對領(lǐng)導(dǎo)干部實(shí)行自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)，建立生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任終身追究制”。國家統(tǒng)計(jì)局已于2014年4月下旬制定了“探索編制自然資源資產(chǎn)負(fù)債表改革實(shí)施規(guī)劃”，許多省市也已將探索編制自然資源資產(chǎn)負(fù)債表列為年度重點(diǎn)工作，例如貴州省率先通過了編制自然資源資產(chǎn)負(fù)債表的立法工作，深圳市還推出了我國首個(gè)縣（區(qū)）級自然資源資產(chǎn)負(fù)債表。然而，自然資源資產(chǎn)負(fù)債表畢竟是一項(xiàng)新生事物，其理論研究遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于實(shí)踐，一些地區(qū)對此甚至還比較陌生。從全國來看，目前在自然資源資產(chǎn)負(fù)債表編制過程中存在如下問題：
    一是自然資源資產(chǎn)負(fù)債表中資產(chǎn)范圍難以界定。自然資源種類紛繁多樣，有的難以納入自然資源資產(chǎn)負(fù)債表中。例如，在當(dāng)前技術(shù)條件下無法勘探或開采的礦產(chǎn)資源、遭到破壞或性質(zhì)惡化的自然資源、一些無法量化的自然資源等，在國民賬戶體系和企業(yè)會(huì)計(jì)中都無法確認(rèn)，即便可以，由于流動(dòng)性、儲(chǔ)藏量等問題，其資產(chǎn)價(jià)值也很難計(jì)量。
    二是統(tǒng)計(jì)核算技術(shù)不成熟，缺乏專業(yè)人才。自然資源資產(chǎn)負(fù)債表的框架、指標(biāo)體系、編制標(biāo)準(zhǔn)、平衡法則等基本屬于空白，并且自然資源的生態(tài)價(jià)值缺乏有效評估更加劇了價(jià)值計(jì)量的難度。更重要的是缺乏專業(yè)從業(yè)人員。政府統(tǒng)計(jì)、審計(jì)人員專業(yè)背景多為會(huì)計(jì)、財(cái)務(wù)或純經(jīng)濟(jì)學(xué)，對自然資源背景知識了解不夠，分析自然資源資產(chǎn)信息的能力較弱；自然資源或環(huán)保等領(lǐng)域從業(yè)人員盡管對自然資源比較熟悉，但對其經(jīng)濟(jì)價(jià)值、生態(tài)功能如何用統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)或方法衡量較為生疏。
    三是獲取基礎(chǔ)數(shù)據(jù)較為困難。自然資源通常包括土地、森林、礦產(chǎn)、河流、海洋、其他生物資源等。由于我國地理地質(zhì)條件復(fù)雜，資源管理分散，現(xiàn)行的自然資源與生態(tài)環(huán)境數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)體系尚不完備，基礎(chǔ)數(shù)據(jù)質(zhì)量和覆蓋面都存在較大問題。此外，一些政府管理部門干預(yù)統(tǒng)計(jì)結(jié)果，有的甚至以數(shù)據(jù)保密為由拒絕提供，使得獲取數(shù)據(jù)和保證數(shù)據(jù)獨(dú)立性和客觀性困難重重。
    四是核算結(jié)果應(yīng)用難度大。運(yùn)用自然資源資產(chǎn)負(fù)債表對領(lǐng)導(dǎo)干部進(jìn)行離任審計(jì)，是編制自然資源資產(chǎn)負(fù)債表的目的之一。但這項(xiàng)工作新，專業(yè)性強(qiáng)，涉及面廣，受傳統(tǒng)政績觀念和執(zhí)政理念的制約，難以形成統(tǒng)一的評價(jià)體系。
    為推動(dòng)編制自然資源資產(chǎn)負(fù)債表工作廣泛開展，實(shí)現(xiàn)中共十八屆三中全會(huì)《決定》的要求，建議如下：
    一是成立協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，加強(qiáng)基礎(chǔ)理論研究?？煽紤]成立自然資源資產(chǎn)負(fù)債表編制工作小組，成員來自國家統(tǒng)計(jì)局、審計(jì)署、財(cái)政部、環(huán)保部、農(nóng)業(yè)部、水利部、國土部、林業(yè)局等部委領(lǐng)導(dǎo)和著名專家，并組成由生態(tài)學(xué)、環(huán)境學(xué)、資源學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、統(tǒng)計(jì)學(xué)、社會(huì)學(xué)等眾多學(xué)科領(lǐng)域?qū)＜医M成的若干專題小組，在統(tǒng)一協(xié)調(diào)和部署下，共同制訂編制方案。應(yīng)充分發(fā)揮高校、科研機(jī)構(gòu)及社會(huì)組織的力量，開展自然資源資產(chǎn)分類、核算、管理、審計(jì)等研究。
    二是鼓勵(lì)地方先行先試。作為一項(xiàng)新核算制度，它與傳統(tǒng)國民經(jīng)濟(jì)核算制度有著一定的“不兼容”性，同時(shí)由于地域、氣候、水文、地質(zhì)、土壤甚至是教育文化水平的差異，要在眾多部門收集準(zhǔn)確、真實(shí)、口徑相對統(tǒng)一的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)較為困難，在一定范圍內(nèi)開展試點(diǎn)和推廣工作無疑是現(xiàn)實(shí)可行的辦法。例如可在國家生態(tài)文明先行示范區(qū)率先編制，為制定編制標(biāo)準(zhǔn)或準(zhǔn)則積累經(jīng)驗(yàn)，或?qū)⒁验_展編制的各省市縣好的經(jīng)驗(yàn)加以總結(jié)和推廣。
    三是制定自然資源資產(chǎn)負(fù)債表核算框架和編制標(biāo)準(zhǔn)。確定自然資源資產(chǎn)負(fù)債表的功能、具體內(nèi)容和編制過程，明確自然資源核算范圍、要素列報(bào)、價(jià)值計(jì)量、時(shí)間跨度及編制程序。建立自然資源資產(chǎn)實(shí)物賬戶。參考聯(lián)合國等國際組織頒布的《環(huán)境經(jīng)濟(jì)核算體系2012：中心框架》(SEEA2012)，在不改變現(xiàn)有國民經(jīng)濟(jì)核算體系情況下，將自然資源作為衛(wèi)星賬戶(第二賬戶)，在完善實(shí)物量核算的基礎(chǔ)上，最終建立實(shí)物量和價(jià)值量相統(tǒng)一的自然資源資產(chǎn)核算體系。由于自然資源資產(chǎn)負(fù)債表與國家資產(chǎn)負(fù)債表、綠色國民經(jīng)濟(jì)核算存在密切聯(lián)系，在自然資源資產(chǎn)負(fù)債表編制標(biāo)準(zhǔn)中還應(yīng)揭示三者之間的勾稽關(guān)系和整合方案。
    四是建立編制自然資源資產(chǎn)負(fù)債表的制度保障。利用自然資源資產(chǎn)負(fù)債表，將資源消耗、環(huán)境損害、生態(tài)效益納入領(lǐng)導(dǎo)干部政績考核體系；探索將自然資源資產(chǎn)負(fù)債表的內(nèi)容嵌入現(xiàn)有的離任審計(jì)制度，制定生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任終身追究制。建立自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度和用途管制制度。對河流、森林、草原、荒地、灘涂等自然資源資產(chǎn)進(jìn)行確權(quán)登記，形成自然資源產(chǎn)權(quán)制度；對通過生產(chǎn)能產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)效益的純自然資源，將占有權(quán)、使用權(quán)和處置權(quán)賦予保護(hù)者和生產(chǎn)者；對于產(chǎn)權(quán)不好界定的生態(tài)和居住環(huán)境等資源，如空氣、水資源、污染物排放等，主要從占有權(quán)、使用權(quán)角度來確定。構(gòu)建系統(tǒng)完整的自然資源資產(chǎn)監(jiān)管體制。建立統(tǒng)一的監(jiān)管機(jī)構(gòu)，制定實(shí)施地方相關(guān)規(guī)劃、政策，進(jìn)行統(tǒng)籌管理；培養(yǎng)自然資源負(fù)債表統(tǒng)計(jì)、審計(jì)專業(yè)隊(duì)伍。
    
來源：中國政協(xié)網(wǎng)