編者按

 

30多年前，我國農村集體經濟組織開始實行家庭承包經營為基礎、統(tǒng)分結合的雙層經營體制，調動了廣大農民的積極性，釋放了巨大的社會生產力。隨著時代的發(fā)展，農村經濟社會結構發(fā)生了巨大變化，大量農村勞動力向城鎮(zhèn)轉移，而土地產權界定不清引發(fā)了一系列問題。中共十八大和十八屆三中全會都對農村土地承包經營權確權登記工作提出了明確要求，連續(xù)六年下發(fā)的中共中央1號文件都突出強調了確權登記工作的重要性和緊迫性。7月2日，全國政協(xié)召開雙周協(xié)商座談會，專門就此問題協(xié)商座談?，F(xiàn)將有關發(fā)言摘登如下：

 

全國政協(xié)委員、江西省政協(xié)原主席傅克誠：

 

依法依規(guī)推進農村土地確權登記工作

 

 

全國政協(xié)提案委員會調研組赴廣東、浙江兩省對“農村土地確權登記中的法律問題與對策”進行調研時了解到，各級黨委政府按照中央要求，在試點基礎上積極穩(wěn)妥推進農村土地確權登記工作。由于農村情況千差萬別，工作中還存在諸多問題，特別是法律缺失問題應引起重視。就農村土地確權登記工作中的法律問題提三點意見和建議：

 

一、農村集體經濟組織及成員界定的法律問題。目前全國近半數(shù)農村村、組都成立了各類型農村集體經濟組織，但國家層面至今沒有專門立法，農村集體經濟組織的法律地位、權利和義務不明確，部分農村集體資產產權模糊、管理不善等問題較為突出，直接影響土地確權登記工作。同時各地對農村集體經濟組織成員的界定要求迫切。建議抓緊制定出臺“農村集體經濟組織法”，明確農村集體經濟組織的法律地位，明確集體經濟組織成員資格，理順農村基層組織管理體制。鑒于立法過程很長，可考慮先對集體經濟組織及成員資格認定作出原則性、方向性規(guī)定。

 

二、明確農村土地承包關系長久不變的具體含義和實現(xiàn)形式的問題。在土地確權登記工作中，基層干部群眾對“長久不變”的具體含義不清，做法各異。建議“長久不變”分階段實現(xiàn)：一是在第二輪承包到期后，允許在嚴格調整程序條件下“大穩(wěn)定、小調整”，保持政策連續(xù)性。二是參照現(xiàn)行法律，土地承包期應與林地承包權年限、城鎮(zhèn)居住用地使用權的規(guī)定相一致，為70年，同時盡快修改土地承包期30年不變的法律規(guī)定。

 

三、進城農戶承包地處置和承包地撂荒等相關法律問題。建議：一是對進城農戶承包的土地處置政策和法律要充分銜接好，并尊重承包方意愿?？商剿鹘⑦M城農戶承包地有償退出機制，支持集體經濟組織有償收儲農戶退出的承包地。二是在修改農村土地承包法中對承包地撂荒問題提出防范措施，加強監(jiān)督，促其流轉。

 

全國政協(xié)常委、全國政協(xié)副秘書長何丕潔：

 

明確農村集體經濟組織成員身份認定條件

 

農村集體經濟組織成員的身份認定，是農村產權制度改革中的基礎性問題，也是確權登記工作中普遍遇到的難題。

 

目前，我國法律尚未對“農村集體經濟組織成員”概念以及其資格的認定問題給出具體解釋，造成相關法規(guī)條文不具體和不可執(zhí)行。當前，農村集體經濟組織成員身份認定，受當?shù)剜l(xiāng)規(guī)民約、傳統(tǒng)觀念和歷史習慣等因素影響較大，在某些特殊人群身份認定上有較大差異，由此引發(fā)的問題不利于確權登記工作的順利推進。為此，建議：

 

一、明確農村集體經濟組織的內涵外延及其權能。建議以法律條文形式，明確農村集體經濟組織的內涵外延及其權能。并以此為準繩，修訂民法通則、土地管理法等法律中有關農民集體的表述，規(guī)范“農民集體”和“農村集體經濟組織”的使用，厘清村委會和村集體經濟組織之間的關系。建議將土地等集體資產的管理權完全歸屬到農民集體經濟組織，而村委會主要承擔公共服務職能。

 

二、盡快研究出臺集體經濟組織成員身份的認定標準。建議由各地根據(jù)實際情況出臺地方性法規(guī)或規(guī)范性文件，明確農村集體經濟組織成員資格認定條件，規(guī)范成員資格認定和取消、登記、變更等程序。待條件成熟后，由全國人大出臺原則性的認定標準。

 

三、修改完善相關法律法規(guī)，杜絕侵犯權益的行為。一是建議修改農村土地承包法第26條中“對全家遷入設區(qū)市轉為非農業(yè)戶口的，應收回土地承包經營權”的規(guī)定，以落實國家相關文件中提出的“現(xiàn)階段不得以退出土地承包經營權、宅基地使用權、集體收益分配權作為農民進城落戶的條件”的要求。二是建議在全國人大制定法律作出明確規(guī)定之前，當事人不服身份認定結果并提起訴訟的，或村民自治組織難以作出身份認定的，可由人民法院依照現(xiàn)行法律作出裁定。

 

全國政協(xié)常委、中央農村工作領導小組副組長兼辦公室主任、中央財經領導小組辦公室副主任陳錫文：

 

適時啟動農村集體經濟組織法起草

 

對農村土地確權登記工作中有關法律問題談幾點認識。

 

一、開展農村土地承包經營權確權登記，一是為實施物權法的需要。我國自物權法頒布實行開始，才明確農民土地承包經營權是用益物權，而開展土地確權登記工作的重大意義，在于把農民的土地承包經營權作為農村集體經濟組織成員依法享有的財產權。二是為適應農村承包土地經營權流轉的需要。隨著農民流動數(shù)量的增加，土地經營權的流轉也在不斷增加，根據(jù)政策，通過確權頒證流出去的是承包地的經營權，而原承包戶仍然享有土地的承包權。

 

二、政府在確權登記工作中主要作用是加強政策引導和進行監(jiān)督管理。一些地方創(chuàng)造的經驗是，在深入開展有關法律、政策宣傳和引導基礎上，在村黨組織、村委會或村集體經濟組織主持下，由選舉產生的理事會負責協(xié)商調解相關矛盾。在土地承包關系和地塊四至情況得到群眾認可條件下，政府再組織專業(yè)人員進村進行公示和登記。整個過程中，政府主要應監(jiān)督第二輪承包是否公平公正和符合政策、從嚴掌握確權確股不確地的范圍以及防止少數(shù)人借機以權、以勢謀私等問題。

 

三、對農村土地權屬的法律界定。一些地區(qū)，明確所有權、穩(wěn)定承包權、放活經營權的提法和做法已有多年歷史，農村土地集體所有權的確權工作基本完成，現(xiàn)在法律層面上需要明確的是承包權和經營權如何分離、流轉的經營權能不能抵押擔保和再次流轉等問題。

 

四、農村土地確權登記工作中突出的法律問題。物權法明確了農民作為集體組織成員對集體土地享有成員權的問題，但由于尚無農村集體經濟組織法，成員應當是人還是戶，如何取得成員權以及能不能退出等問題都缺乏法律依據(jù)，建議適時啟動農村集體經濟組織法的起草工作。

 

全國政協(xié)常委，中國科協(xié)副主席、書記處書記陳章良：

 

加快農村集體經濟組織立法

 

土地家庭承包經營是農村基本經營制度的核心。農村土地承包經營和確權制度必須保持長久穩(wěn)定。但由于我國各地在土地規(guī)模和稟賦、生產力和市場經濟發(fā)育程度、村集體的組織能力和社區(qū)習俗方面差別較大，各地農村土地承包期的矛盾和沖突也不同：一是各地對土地承包關系長久不變的理解差別較大。二是一些地方村社內部仍然施行每五年依據(jù)人口變化進行土地調整，這與土地承包法30年不變以及中央長久不變的精神不一致。三是一些農民土地利用方式在承包期有新變化的，其承包期限并不確定。四是目前正在確權頒證的“承包經營權證”捆綁包含了承包、經營兩個內容，權證的30年期限是否隱含了經營權也是30年的設置并不明確。對此，建議：

 

一、按照十八屆三中全會精神，加快農村集體經濟組織法立法和土地承包法修訂工作，使承包經營權確權工作有完善堅實的法律基礎。當前需要明確、統(tǒng)一關于此次土地確權頒證中的土地承包期的表述及長久不變的含義。

 

二、細化《村民委員會組織法》中關于村社集體經濟管理的權責。特別要把當前實踐中的一些新問題反映到法律法規(guī)中，如村社內部組織的土地調整合法還是違法，地方和基層如何處置和應對才能實現(xiàn)長久不變。

 

三、以《中華人民共和國農村土地承包經營糾紛調解仲裁法》等為基礎，加強有關機構的能力建設，完善矛盾調處機制，健全基層農村土地承包經營糾紛調解仲裁體系。

 

四、我國國情復雜、地方差異大，需要加強前瞻性和問題導向的調研和研討，提高工作系統(tǒng)性。對一些情況復雜、矛盾較大的村社，可在有關法律政策修訂之后再進行確權。

 

全國政協(xié)委員、江西省農業(yè)廳廳長胡漢平：

 

完善修訂農村土地確權登記工作相關法律法規(guī)

 

2014年以來，江西把農村土地承包經營權確權登記頒證工作作為全面深化農業(yè)農村改革的“一號工程”，整省推進，上下努力，取得階段性成果。在工作中，我們也碰到了一些法律政策問題。

 

一、關于不動產登記問題。農村土地承包權的設立和登記與一般的不動產物權有所不同。一是農村土地承包權源于農民的集體經濟組織成員權，隨成員權變動而變動，而一般不動產物權主要通過市場交易獲得或變動。二是農村土地承包權不能買賣，其變動范圍也只限于集體經濟組織內部，而一般不動產物權經登記后可以在市場上自由交易。三是農村土地承包權不具有完全產權，農民不能自主處置，不能繼承，出讓、入股也受到嚴格限制；而一般的不動產物權具有比較充分的各項權能。為此，建議在堅持統(tǒng)一不動產登記的基礎上，充分考慮農村土地承包權的特點，從法律法規(guī)層面對其做出專門規(guī)定。

 

二、關于土地調整影響承包關系穩(wěn)定問題?；鶎臃从橙N情況會導致人地矛盾，一是征地，二是嚴重自然災害導致承包地損毀，三是人口增減。對于確實因人口自然增減引起的人地矛盾，建議通過完善農村社會保障的辦法來解決。具體做法是，可以借鑒農村稅費改革思路，由財政為無地和少地的集體經濟組織成員購買保險或者給予生活保障；對愿意流轉土地耕種的無地集體經濟組織成員，可由財政給予流轉費補貼。

 

全國政協(xié)委員、中國華力控股集團董事長、中國中小企業(yè)協(xié)會副會長丁明山：

 

深化農村土地改革 確保農民土地使用權益

 

 

嘗試農村“股田制”改革，促進農業(yè)發(fā)展。“股田制”是指將農村集體土地按照人均占股的方式，確定給每個農民土地使用權的權益，即“確認權益，不確定地塊”的一種方式。農村集體可以按集中組織生產、出租等方式經營，是農民按持有股份進行分紅收益的一種方式。

 

如，某村擁有1000畝土地，全村共100人，每人擁有10畝地的股份權益，農村集體可以將全部土地流轉到農業(yè)公司或種田專業(yè)戶進行規(guī)?；a。如果20%的農民不同意出租，可將20%的土地由20%的農民組織種植或者平均分割生產，余下80%的土地由80%的農民決定流轉。

 

“股田制”的優(yōu)勢有：

 

一、有利于解決“增人不增地”的困境。若全村因生老病死等出現(xiàn)人口數(shù)量增減變化，人均持有股份權益就進行同步更新，按更新變化后的股份額度再進行分紅，將解決由“增人不增地、減人不減地”而造成的“有地無人種，有人無地種”的困境。

 

二、有利于促進現(xiàn)代農業(yè)發(fā)展，實現(xiàn)農業(yè)生產的規(guī)模化、集約化、高效化和生態(tài)化。

 

三、有利于釋放沉淀在傳統(tǒng)農業(yè)生產領域的大量農村勞動力，這部分農村勞動力從土地上解放出來后可以及時轉移從事第二、三產業(yè)。

 

四、有利于大幅度提高農民收入水平。農民不但可以獲得土地股權的分紅收益，還可以通過非農就業(yè)賺取工資性或經營性收入，實現(xiàn)農民增收。

 

全國政協(xié)委員、中華全國律師協(xié)會會長、北京市金杜律師事務所管理委員會主席王俊峰：

 

從法律層面明確農村集體建設用地和宅基地確權

 

 

農村土地確權登記對建立產權明晰、權能明確、權益保障、流轉順暢、分配合理的農村集體土地產權制度、促進農村經濟社會發(fā)展具有重要意義，其中有幾點需要關注的法律問題。

 

一、集中居住區(qū)土地確權問題。一些地方推行合村并組建設集中居住區(qū)，往往導致集體土地所有權界線發(fā)生變化。然而《關于農村集體土地確權登記發(fā)證的若干意見》并沒有對此作出規(guī)定。對此，成都市一些區(qū)縣開展土地綜合整治工作時進行了探索，在村民議事會中進行了明確：在同一組集體經濟組織內實施的土地整理項目，不涉及土地所有權調整，舊宅基地復耕后歸原宅基地農戶，給集中居住區(qū)農戶發(fā)放宅基地使用權；集中居住區(qū)是跨組的，土地所有權確權給村集體，跨村的土地所有權確權給鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體，同時給集中居住區(qū)農戶發(fā)放宅基地使用證。

 

二、戶口遷出后的宅基地使用權和土地承包經營權確權問題。根據(jù)《關于農村集體土地確權登記發(fā)證的若干意見》規(guī)定，戶口遷出集體經濟組織的村民在一定條件下仍享有原有的宅基地使用權。根據(jù)農村土地承包法規(guī)定，如果村民全家戶口轉為非農業(yè)戶口，其原有的土地承包經營權就會面臨改變。建議城鄉(xiāng)統(tǒng)一戶口登記制度建立后，不應再以戶口作為宅基地、土地承包經營權確權的依據(jù)。

 

全國政協(xié)委員、四川省統(tǒng)計局副局長梁偉華:

 

讓農村產權確權成果在政府引導下在市場流動中實現(xiàn)增值

 

當前，農村產權確權工作存在農村產權權屬不明晰、政策法規(guī)“紅線制約”、交易服務體系建設滯后、融資化險能力較差等問題。對此，政府應當積極推動農村產權規(guī)范、有序流轉，讓農村產權確權成果在政府引導下，在市場流動中實現(xiàn)增值。

 

一、破除政策限制，讓產權流轉?，F(xiàn)行一些法律法規(guī)對農村產權流轉進行了諸多限制。如限制了農村集體土地使用權出讓、轉讓，明確了用于非農建設必須通過征地程序。另外，明確耕地、宅基地、自留地、自留山等集體所有的土地使用權不得抵押。

 

二、打消群眾顧慮，讓群眾敢流轉。農村產權確權與流轉，農民有三怕：一怕既失地又失權；二怕既失地又失錢；三怕既失生產又失發(fā)展。因此，要用法律形式將農戶承包經營權長期固定下來，成為一項不可剝奪的基本權利。

 

三、提振發(fā)展信心，讓業(yè)主想流轉。一是向規(guī)模要效益，推動土地適度集中、規(guī)模種植。二是向科技要效益。建立職業(yè)農民、新型農業(yè)經營主體培育相關政策和制度。三是向品牌要效益，扶持發(fā)展有地理標志、有文化內涵的健康品牌。四是向效率要效益。推動農業(yè)機械化運用水平。五是向補貼要效益。科學制定農業(yè)發(fā)展精準補貼政策和糧食收益補償制度。

 

四、搭建流轉平臺，讓產權規(guī)范流轉。建立集信息綜合、產權收儲、流轉交易、價格評估、抵押擔保、風險防患、糾紛仲裁等于一體的農村產權流轉交易服務體系，實現(xiàn)農村產權公益性、市場化交易流轉。

 

五、強化保障措施，讓產權有效流轉。一是強化政策保障，二是強化風險保障，三是強化金融保障，四是強化項目保障。

 

全國政協(xié)委員、吉林省政協(xié)副主席、吉林省教育廳廳長張伯軍：

 

修訂完善農村土地確權登記工作法律配套體系

 

目前，我國農村土地確權登記工作存在多地、少地、無地等權屬爭議和土地產權交易保障缺失、繼承關系不清等問題；放活土地承包經營權，完善承包經營權繼承認定等方面有制度配套要求；相關政策放開后，潛在的分配失調、多次流轉等矛盾的出現(xiàn)，給土地確權、流轉、保護等帶來一系列不可預見的后果。為此建議：

 

一、修訂并完善法律配套體系。建議修改民法通則與土地管理法，規(guī)定集體所有土地屬于集體成員集體所有，與物權法保持統(tǒng)一。適時修改物權法和擔保法中“耕地、自留地、自留山等集體所有的土地使用權不得抵押”的規(guī)定，認定并規(guī)范承包土地的抵押流轉方式。規(guī)范并明晰村民委員會組織法中農戶與集體成員之間的關系，明確農村土地確權的主體資格，進一步健全土地承包經營權退出補償機制。

 

二、加強法律的預見和研判。一是明晰土地所有權、承包權和經營權“三權分置”的內容。細化物權法、土地承包法中的權能規(guī)定，如“承包權”包括承包資格權、獲取土地征收補償權、退出權等；“經營權”包括自主經營權、獲取生產補貼權等。二是進一步規(guī)范土地承包經營權流轉過程。三是完善承包土地流轉的評估驗收機制，保護現(xiàn)有耕地。

 

三、強化法律落實與管理創(chuàng)新。應利用這次土地確權的機遇，豐富村民委員會組織法中村民會議的形式和內容，依托村組議事會，村人治村，規(guī)范“因組施策、一組一議”的確權模式。同時，以“基層議定、上級審核”方式認定確權方案，將政府引導和基層民主協(xié)商相結合，促進村民自治的自我發(fā)育與完善。

 

全國政協(xié)委員、河北省林業(yè)廳副廳長沈瑾：

 

農村集體土地征收應明確界定“公共利益”

 

現(xiàn)行農村土地征收補償制度在推進城鎮(zhèn)化建設、經濟發(fā)展中發(fā)揮了重要作用。但執(zhí)行過程中也存在一些制度缺失及法律失范的問題：如《憲法》第10條規(guī)定“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地實行征收或者征用并給予補償”。但目前“公共利益”在法律上沒有明確界定，所以導致征地工作中對其解釋任意擴大，由“公共設施及公益事業(yè)”等狹義概念擴大到所有經濟建設領域。

 

準確界定“公共利益”，有利于保護農地這一不可再生且急劇減少的戰(zhàn)略資源，有利于維護弱勢群體農民的利益。對此，建議：

 

一、國家立法機關應通過修訂法律或由全國人大常委會對征收土地的“公共利益”做出明確司法解釋。最大限度地界定出適應我國新時期需求的“公共利益”。將農地征收嚴格限制在公共利益范圍內。

 

二、明確規(guī)定征地行為的具體步驟和要求，建立公開、透明的程序，確保被征地農民的知情權、參與權和決策權。征地程序中建立法制監(jiān)督及法律救濟程序。

 

三、對于建設公益性項目征占農民土地，應按照規(guī)劃建設用途給予農民相應補償，而不是按照原來農用地產值來補償。對于商業(yè)目的征占土地，應允許農民依法通過多種方式參與開發(fā)經營，讓農民有自主的選擇權利。

 

全國政協(xié)委員、遼寧省本溪市副市長溫雪瓊：

 

允許在農村土地確權中“調地”

 

 

應允許在農村土地確權工作中對人地矛盾嚴重的地方進行土地“微調”。主要依據(jù)：一是二輪承包以來積累了一些人地矛盾，使“微調”成為迫切需要。二是此次土地確權登記進程中存在大量“多地”問題，使“微調”成為相對可能。

 

建議在“調地”時把握四個原則：

 

一、法律先行協(xié)調統(tǒng)一的原則。建議對調整農村土地關系的法律法規(guī)進行有效整合，及時修訂土地管理法、農村土地承包法、物權法等法律之間沖突的部分，及時修訂完善農村土地承包經營權流轉辦法，完善農村集體土地征收相關法律法規(guī)等。

 

二、穩(wěn)定為前提微觀調整的原則。“調地”應以“穩(wěn)定”為前提，堅持公平平等、保障底線，在二輪土地承包的基礎上，允許對承包地分配嚴重不合理的個別村做部分調整。對實測面積多出承包合同面積比例較高的部分，調出多地部分優(yōu)先用于保障無地或少地農民，其余再進行二次分配。

 

三、因地制宜村民自治為主的原則。一方面要有相關權威性法律法規(guī)政策性文件加以指導約束，也要留給地方基層組織和村民委員會自主創(chuàng)新的空間，允許各地干部群眾在不違背國家基本法律法規(guī)的情況下，發(fā)揮村民自治組織作用，根據(jù)各地實際情況做出“調地”的實際操作辦法規(guī)程。

 

四、豐富糾紛解決機制的原則。進一步豐富調解方式，充分發(fā)揮德高望重的“第三人”、村委會、基層鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府、司法所等調解作用，并將調解貫穿于仲裁和訴訟之中。建立和規(guī)范農業(yè)承包合同仲裁機構，在立法上建立農業(yè)承包合同糾紛的仲裁前置制度。法院要堅持依法辦案，慎重處理，引導群眾依法解決糾紛。

 

全國政協(xié)委員、遼寧省本溪市副市長溫雪瓊：

 

允許在農村土地確權中“調地”

 

應允許在農村土地確權工作中對人地矛盾嚴重的地方進行土地“微調”。主要依據(jù)：一是二輪承包以來積累了一些人地矛盾，使“微調”成為迫切需要。二是此次土地確權登記進程中存在大量“多地”問題，使“微調”成為相對可能。

 

建議在“調地”時把握四個原則：

 

一、法律先行協(xié)調統(tǒng)一的原則。建議對調整農村土地關系的法律法規(guī)進行有效整合，及時修訂土地管理法、農村土地承包法、物權法等法律之間沖突的部分，及時修訂完善農村土地承包經營權流轉辦法，完善農村集體土地征收相關法律法規(guī)等。

 

二、穩(wěn)定為前提微觀調整的原則。“調地”應以“穩(wěn)定”為前提，堅持公平平等、保障底線，在二輪土地承包的基礎上，允許對承包地分配嚴重不合理的個別村做部分調整。對實測面積多出承包合同面積比例較高的部分，調出多地部分優(yōu)先用于保障無地或少地農民，其余再進行二次分配。

 

三、因地制宜村民自治為主的原則。一方面要有相關權威性法律法規(guī)政策性文件加以指導約束，也要留給地方基層組織和村民委員會自主創(chuàng)新的空間，允許各地干部群眾在不違背國家基本法律法規(guī)的情況下，發(fā)揮村民自治組織作用，根據(jù)各地實際情況做出“調地”的實際操作辦法規(guī)程。

 

四、豐富糾紛解決機制的原則。進一步豐富調解方式，充分發(fā)揮德高望重的“第三人”、村委會、基層鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府、司法所等調解作用，并將調解貫穿于仲裁和訴訟之中。建立和規(guī)范農業(yè)承包合同仲裁機構，在立法上建立農業(yè)承包合同糾紛的仲裁前置制度。法院要堅持依法辦案，慎重處理，引導群眾依法解決糾紛。

 

全國政協(xié)委員、提案委員會副主任王國卿：

 

需重視農村集體土地所有權權益缺位問題

 

 

近幾年，我曾先后到遼寧、江西做信訪督導工作，接觸了不少農村土地信訪案件，又參加了就農村土地問題赴安徽、河南、浙江、廣東的調研。最直接的感受就是，實行家庭聯(lián)產承包責任制以后，土地長期承包給農戶耕種，農村集體土地所有權代表者的角色模糊了。主要有兩個問題：一是所有權的行使主體不明確，有的地方集體土地所有權權益缺失。二是相當一部分農民認為承包權就是所有權。對此，建議：

 

一、在經濟發(fā)達和適合現(xiàn)代農業(yè)發(fā)展的地區(qū)，推行“確權確股不確地”做法。今年中央1號文件明確，允許“確權確股不確地”，但要從嚴掌握。

 

二、明確農村土地所有權、承包權、經營權、集體建設用地使用權的各項權能。我國部分農村還沒有建立村、組集體經濟組織，集體土地的所有權仍在村黨支部或村民委員會。要明確村民委員會的公共服務功能，使之成為單純的基層群眾自治組織，其所需經費由公共財政和集體經濟收益支付。劃清村民委員會和村集體經濟組織之間的關系。

 

三、盡快出臺土地經營收益和征地補償費分配辦法。北京密云的“華潤小鎮(zhèn)”、廣東南海的蟲雷崗社區(qū)，對此進行了有益探索，這些村集體有股權、有收益，將集體經濟收入用于支付村民的社保、醫(yī)保，修建公共設施等。當前要建立兼顧國家、集體、個人的土地增值收益分配機制，明確村集體的利益分配比例。

 

全國政協(xié)委員、北京市農村工作委員會副主任李成貴：

 

利用農村土地流轉平臺 探索農民有償退出土地

 

 

當前，在農村經濟社會結構和運行機制發(fā)生巨變的情況下，為拓展經濟活動的邊界和深度，提高土地經濟效率，必須進一步明晰和明確產權?，F(xiàn)結合北京的實際，談點情況和看法。

 

一、確權確股不確地的問題。相對于其他省市，北京較多遇到了確權確股的問題。截至2014年末，北京市農村確權土地面積共計449萬畝，其中確權確地255萬畝，確權確股194萬畝。194萬畝中，大部分農戶落實了面積，但沒落實的地塊將以村集體經濟組織為單位，形成一張承包地塊示意圖，把相關農戶都在每一塊圖中標注并予以頒證。此外，在城鄉(xiāng)結合部和近郊的一些農村，由于確權確股與農村集體產權制度改革結合在一起，股權既不對應地塊，也不對應面積，是否需要重新確權登記頒證，還需要研究。

 

二、關于農民有償退出土地，有兩個建議：一是利用農村土地流轉平臺，探索承包地入市交易，同時也要有防止偏差和化解風險的配套措施。二是成立中國商品信貸公司，公司除了收儲、執(zhí)行目標價格，還要有支持農村建設和發(fā)展的職能，特別要有土地信貸等職能。

 

全國政協(xié)委員、湖南師范大學數(shù)學研究所所長郭晉云：

 

土地確權工作應調動農民的積極性

 

目前在土地確權工作中存在不少困難和問題。湖南省政協(xié)去年底對土地確權試點工作進行時調研發(fā)現(xiàn)，工作中存在農民積極性不高，超過面積使用宅基地行為等問題。為此，建議：

 

一、農民的積極參與是確保土地確權工作質量的重要環(huán)節(jié)。政府應把動員農民的廣泛參與作為土地確權工作的重要方面，除了深入宣傳與必要的行政手段之外，還應積極推進中央《關于引導農村土地經營權有序流轉發(fā)展農業(yè)適度規(guī)模經營的意見》的落實，通過土地經營權有序流轉，讓農民看到土地確權的效果，提高農民自覺參與的積極性。

 

二、應認真總結土地確權試點工作中出現(xiàn)的問題，提出針對性指導意見。例如，由于對農村房屋的組成部分(雜房、牲畜房、廁所、固化曬坪等)的建筑物類別沒有確定，不少地方宅基地確權時會出現(xiàn)超面積問題；試點時以主屋面積為主要確權面積的做法，也會導致房屋產權證和集體土地使用證登記房屋面積不一致。建議有關管理部門認真收集試點過程中出現(xiàn)的問題，組織有關專家和行政主管部門進行研究，提出切實可行的解決方案。

 

全國政協(xié)委員、全國婦聯(lián)原副主席洪天慧：

 

切實保障農村婦女的土地權益

 

廣大農村婦女是農業(yè)戰(zhàn)線的主力軍，是建設美麗鄉(xiāng)村的重要力量。但在農村土地確權實際工作中，農村婦女土地權益常受到侵害，應高度重視，切實解決。

 

一是農村婦女的土地承包經營權難以落實。據(jù)國家統(tǒng)計局和全國婦聯(lián)聯(lián)合開展的第三期中國婦女社會地位調查顯示，18至64歲農村婦女中，有21%的婦女因婚嫁、喪偶、失地等原因，其土地承包權益沒有得到落實。二是部分農村婦女集體經濟成員資格被剝奪。一些地方在村規(guī)民約中對出嫁、招婿、離婚、喪偶婦女及其子女作出歧視性規(guī)定，強行剝奪她們的村民資格，不給這些婦女應有的征地補償和集體利益分配，使她們的合法權益受到侵害。三是宅基地給男不給女。四是合法權益受到侵害的農村婦女難以獲得司法救助。

 

為進一步保障農村婦女土地權益，全面深化農村改革，建議：

 

一、有關部門盡快出臺農村婦女作為集體經濟組織成員資格認定的法律文件，保障農村婦女的土地承包經營權和集體經濟收益分配權。在出臺深化農村改革的各項政策及完善有關土地確權、管理、流轉等相關法律時，充分體現(xiàn)男女平等憲法精神和男女平等基本國策要求。

 

二、民政部門出臺文件并采取措施，對村規(guī)民約中的性別歧視條款進行清查和糾正。指導基層政府對村民自治決議中涉及婚嫁落戶、離婚喪偶、土地相關權益分配等方面違反男女平等憲法原則的條款，依法糾正完善。

 

三、最高人民法院明確婦女土地權益受侵害案件的立案條件，并出臺司法解釋，公布示范案例，加強對此類案件的審判指導，形成暢通的司法救濟渠道和法律補償機制，為保障農村婦女土地權益筑起堅固防線。

 

全國政協(xié)委員、河南農業(yè)大學副校長張全國：

 

建立健全農村土地確權登記工作體系

 

農村土地確權登記工作既是保持我國現(xiàn)有土地承包關系穩(wěn)定并長久不變的重要保障，也是建設城鄉(xiāng)統(tǒng)一土地市場、促進廣大農村經濟社會發(fā)展的系統(tǒng)工程。建議：

 

一、土地確權登記工作中，規(guī)范土地整理前后的手續(xù)銜接問題，注重宅基地原審批行政行為與土地確權行為的銜接，注重農戶新舊房地權證的要素銜接。充分運用第二次土地調查成果，參照不同時期的政策界線，認真開展集體建設用地使用權確權和登記發(fā)證工作。維護原有法規(guī)、規(guī)范的效力，兼顧客觀現(xiàn)實，不能把原有行政行為擱置一邊，要視情況予以補充說明，及時增加記載項目，切實做到既便于政府登記管理，也便于農民獨立使用。

 

二、進一步理清首次確權與原土地審批之間的矛盾，理順土地整理前后多次確權之間的關系。因土地整理而改變宅基地地形地貌的情況等，會造成先前頒發(fā)的宅基地使用權權屬證明部分失去依據(jù)甚至全部作廢，必須實事求是進行再次確權。

 

三、明確農地確權流轉的基本原則，宅基地申請、確權、流轉必須堅持統(tǒng)一的原則標準，即堅持“一戶一宅”和“面積法定”的原則，堅持宅基地使用證和房產證等“兩證捆綁”的流轉原則。根據(jù)我國農村的實際情況，要進一步界定“戶”、“宅”的概念，明確各地的人均宅基地限額，對不符合要求的超額宅基地和超面積宅基地，根據(jù)實際情況進行整改。

 

全國政協(xié)委員、河南省政協(xié)副主席張亞忠：

 

土地確權要讓農民吃上“定心丸”

 

 

河南開展農村土地確權試點工作中還存在一些問題：一是部分群眾對確權工作積極性不高。二是基層干部有一些畏難情緒，不敢或者不愿將土地承包經營權證書發(fā)放到農戶，以及農戶的土地承包經營權的權能得不到充分體現(xiàn)。為此，建議：

 

一、加強政策宣傳引導。確權前要做好政策宣傳工作，重點做好廣大農村基層干部群眾的政策宣傳。解決好第一輪和第二輪土地承包過程中，由于宣傳引導工作不到位，引起的土地頻繁調整問題。具體工作中，要堅持大穩(wěn)定，在個別人、地矛盾突出的地方，應該允許經過一定程序，可以經過小調整，以保證農村土地承包經營權和農村社會大穩(wěn)定的格局。

 

二、規(guī)范操作流程，確權過程分階段部署開展。重點做好權屬調查，還有一些矛盾糾紛的調處工作，對每一個階段和每一個部署都要進行公示，讓群眾簽字認可。對于法律有明文規(guī)定的，要依法辦理，對于法律上沒有明文規(guī)定，甚至有一些沖突的地方，要慎重辦理。

 

三、保證證書發(fā)放到戶。在開展土地確權登記的頒證過程中，核心是確權，重點是登記，落腳點是向農戶頒發(fā)證書，證書最后要真正發(fā)放到農戶手里。通過確權來確認權利，證書是證明權屬，讓老百姓拿到權屬，才能吃上“定心丸”。

 

四、強化確權成果的應用。做好這項工作，要實行資源共享，建立數(shù)據(jù)庫，實行土地確權流轉、仲裁、抵押、擔保、征地補償資源共享。引導經營權有序流轉，通過建立農村產權交易市場，引導土地承包經營權進入市場，進一步規(guī)范流轉行為。建立相關法律法規(guī)，一些不相適應的舉措，不利于流轉的法律法規(guī)，要及時修訂。

 

北京大學國家發(fā)展研究院院長周其仁：

 

土地確權是為了促進資源在更大范圍內有效配置

 

農村土地確權，是工業(yè)化、城市化條件下解決“三農”問題最重要的一個方式。因此，要從全局角度把農村土地確權看作是為了促進保障資源在更大范圍內的有效配置。

 

一、落實長久不變的農戶承包經營權。為了促進農村土地流轉，就要把使用權、經營權劃分清楚。2007年黨的十七屆三中全會決議對農地承包經營制采用了“長久不變”的新表述，但所有原來法定承包期內不予變動的各項內容是否也不變動，應在法律上予以明確；法律明確“長久不變的農戶經營權”后，可以探索形成“集體土地數(shù)字化賬戶”，以及在農戶經營權基礎上，經由自愿契約形成多種土地合作制或股份制。

 

二、發(fā)展穩(wěn)定多樣的土地流轉權。在現(xiàn)行法律和政策框架內，農戶的土地承包經營權包括土地流轉權。在實現(xiàn)了法定承包期長久不變后，土地轉讓的期限和內涵，宜與“市場在資源配置中起決定性作用”的頂層制度設計相容，即以有法律保障的更穩(wěn)定轉讓年期、更多樣的轉讓方式來達到土地與資本、技術、組織資源的優(yōu)化組合。當前我國農業(yè)產出份額低，而農業(yè)人口和鄉(xiāng)村常住人口占比過高，是務農農民收入偏低的根本原因。提高農民收入，要靠經濟結構的變化。靈活、穩(wěn)定與多樣的土地轉讓權有利于城市資本、技術、智力下鄉(xiāng)，是提升我國農業(yè)生產力及其國際競爭力的根本出路。

 

另外，政府應常年開設農村不動產統(tǒng)一登記服務，在普遍登記基礎上，經由測量、公示、糾紛調解等步驟，分步完成確權、頒證的法定程序。對歷史遺留問題要留出時間和空間，在調查研究和經驗總結基礎上制定地方性確權細則。

 

部委回應

 

農業(yè)部部長韓長賦：

 

土地制度是農村最根本的制度，土地權益是農民最大的利益。開展農村土地承包經營權確權登記頒證，可以更有效地保護農民土地權益，更有利于引導土地有序流轉，更有益于保持農村穩(wěn)定。農業(yè)部作為牽頭實施部門，將按照中央要求，認真履職盡責，積極穩(wěn)妥地推進這項工作，總的部署是5年基本完成。會后，我們將認真研究、充分吸收委員們提出的意見建議。

 

討論農村承包土地權益，有兩個基本概念需要說明，一是農村土地是誰的？二是土地承包給了誰？大家都知道，農村土地是集體所有的，但這個“集體”是有區(qū)別的，分為村和村民小組，60%是村民小組所有的，也就是過去的“生產隊”。在承包經營權方面，我們的政策和實際工作是把土地承包給農戶，我們叫家庭承包經營，是以戶為單位進行承包的，不是分包給家庭成員個人。

 

國土資源部副部長王世元：

 

聽了各位常委、委員和專家的發(fā)言，我很受啟發(fā)，主要有以下幾點。

 

首先，關于土地確權登記，我認為還是要跟著需要走，因為國家大，差異性很大。整個確權要統(tǒng)一部署，但是推進，我認為要分層次，看哪里需要、哪里最急迫、哪里要流轉入市還有征收等。

 

第二，農村集體組織成員的資格確認迫在眉睫。這個確定對于推進確權，包括確權以后的權利實施都相當重要。

 

第三，有委員提出明確“公共利益”的建議，提得非常好，我們建議政府通過聽證來協(xié)調解決這個問題。

 

下一步，國土資源部有幾項工作需要加強：一是農村集體土地所有權的確權，已基本完成，現(xiàn)在主要是抓后期的管理。二是宅基地和集體建設用地的確權，因為涉及下一步農村土地制度改革、宅基地的改革和集體土地入市，我們還有一部分沒有做完，需要抓緊做。三是相應的法規(guī)研究，包括《不動產登記暫行條例實施細則》等配套法規(guī)規(guī)章的研究立法工作，我們都在啟動。

 

國家林業(yè)局副局長張建龍：

 

國家林業(yè)局正在協(xié)同國土資源部指導地方林權登記等工作，配合國土資源部開展重點國有林區(qū)森林、林木、林地登記發(fā)證工作。目前，集體林權的確權登記發(fā)證工作基本完成?，F(xiàn)在有兩個問題需要研究：

 

一、經營權要不要發(fā)證。林地和其他土地不一樣，因為林地上有樹木，經營者沒有法律憑證，林木的所有權給不了經營者。所以，我們在一些省搞試點，經營權不發(fā)證的話，三權分開以后，經營權怎么保證？但現(xiàn)行的法律尚未涉及土地經營權的發(fā)證問題。

 

二、能不能再流轉。經營權流轉了以后，現(xiàn)實中已有再流轉。我們原則上確定兩年以內不能再流轉，究竟是幾年合適？再流轉是否應該設定條件，怎么設定條件，應該好好研究。另外，林權證和草原證重復發(fā)證，也要研究解決。

 

國務院法制辦副主任胡可明：

 

關于土地確權法律問題的幾點認識：

 

一是關于農村集體經濟組織的立法問題。近年來，一直有通過國家立法賦予集體經濟組織法人地位的呼聲，這種呼聲還是很多的。相關法律是有規(guī)定的，僅是法律權責還需要進一步明確。賦予法人地位，涉及經濟組織是否要交稅，土地能否變現(xiàn)，股權能否轉讓、能否破產等問題。同時，目前我國實際上只有41.2%的農村成立了集體經濟組織，進行全國性立法的條件是否成熟，我們認為也需要進一步研究。

 

二是關于集體經濟組織成員的資格界定問題。明確成員資格對于確定權利、解決糾紛，具有重要意義。實踐中各地做法不一樣，歷史遺留問題也比較多，需要綜合考量，目前統(tǒng)一立法的難度還是比較大的。浙江、廣東等地通過地方立法，對成員資格界定作出原則性規(guī)定，因地制宜，尊重自主權，這一做法我們認為值得重視。

 

三是關于長久不變的問題。承包關系長久不變，表面上看是要弄清長久不變的含義，比如說是指承包制度不變，承包期限不變，還是承包地塊不變？是指三十年、五十年、七十年還是一百年不變？還是永久不變？如何計算？實質上，我們認為是要解決土地能否調地，怎樣調地，能否繼承等現(xiàn)實問題，這也需要拿出明確的政策主張，然后再界定法律的含義。

 

情況介紹

 

農業(yè)部副部長陳曉華：

 

開展農村土地確權登記頒證是中央從深化農村改革全局出發(fā)做出的一項重大決策，寓意深遠。

 

承包地確權事關億萬農民群眾的切身利益，是落實土地承包關系長久不變的重要基礎，是開展土地承包經營權流轉的重要前提，也是調處承包糾紛、開展抵押擔保、落實征地補償?shù)闹匾罁?jù)。按照中央要求，農業(yè)部、中央農辦、國土資源部、財政部、國務院法制辦、國家檔案局等六部門共同指導開展試點，全部工作將用五年左右時間基本完成。各地在工作中堅持試點先行，加強政策指導，加大保障力度，總體看平穩(wěn)有序。

 

但是隨著范圍擴大、工作深入，一些問題需要重視，思想認識還有待深化，政策法律還有待完善，條件保證還有待加強。

 

下一步，農業(yè)部將會同有關部門抓緊做好以下幾項工作：

 

一是抓好工作指導。督促各地認真貫徹落實中央要求，加強組織領導和檢查監(jiān)督，確保確權登記頒證工作扎實有序推進。

 

二是加強政策調研。指導各地依法依規(guī)解決遇到的困難和問題，系統(tǒng)總結試點經驗，深入調查研究，對帶普遍性、傾向性的問題，適時提出解決思路和建議。

 

三是配合法律修訂。研究提出關于落實現(xiàn)有農村土地承包關系保持穩(wěn)定并長久不變的政策建議，配合全國人大做好農村土地承包法的修訂工作，抓好農村集體產權制度改革有關試點，研究推進農村集體產權制度改革的指導文件，適時開展農村集體經濟組織立法調研，積極爭取有關部門的理解支持，加快出臺加強農村基層體系建設的政策文件。