城管執(zhí)法是城市管理面臨的大事，與人民群眾的生活息息相關(guān)。中共十八屆三中、四中全會強(qiáng)調(diào)，要理順城管執(zhí)法體制，加強(qiáng)城市管理綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)建設(shè)，提高執(zhí)法和服務(wù)水平。近年來，在中央有關(guān)部門和各地的努力探索下，城市管理和執(zhí)法工作穩(wěn)步推進(jìn)，城市管理手段不斷提升，城市面貌、環(huán)境和秩序普遍有了很大改善，但目前還面臨著體制機(jī)制不順、法律依據(jù)不足、執(zhí)法水平不高等問題。10月22日，全國政協(xié)召開雙周協(xié)商座談會，專門就此問題協(xié)商座談?，F(xiàn)將有關(guān)發(fā)言摘登如下。

    全國政協(xié)常委、社會和法制委員會副主任，中央綜治委原副主任陳冀平：推動城管執(zhí)法法治化

    近年來，全國城管執(zhí)法工作有力推進(jìn)，城市面貌、環(huán)境和秩序有了較明顯改善。但同時，管理體制不順、機(jī)構(gòu)性質(zhì)不一、職責(zé)范圍不清、法律法規(guī)不完善、執(zhí)法行為不夠規(guī)范等困擾、阻礙城管執(zhí)法工作健康發(fā)展的瓶頸性問題在不同程度上依然存在，亟待解決。而法治化是破解城管執(zhí)法難題的根本之道。對此，建議：
    一、提升城管執(zhí)法運用法治思維和法治方式的水平。一是地方領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格落實現(xiàn)行法律法規(guī)的有關(guān)規(guī)定。二是地方領(lǐng)導(dǎo)在作出決定時，不得違反城管執(zhí)法的法律規(guī)定。三是城管部門和執(zhí)法人員必須強(qiáng)調(diào)以人為本、服務(wù)為先，實現(xiàn)城管執(zhí)法從末端處罰向源頭治理轉(zhuǎn)變。四是城管執(zhí)法要堅持平等原則和比例原則等法治原則，相同違法情形相同處理，不搞選擇性執(zhí)法；行使行政權(quán)力必須選擇平和理性、侵害最小的方式進(jìn)行。
    二、完善城市管理法律法規(guī)，把城管真正納入法治化軌道。一是國家抓緊制定規(guī)范城管執(zhí)法的綜合性法律。二是全面清理目前涉及規(guī)定規(guī)范城管執(zhí)法工作的法律法規(guī)和規(guī)范性文件，加強(qiáng)法律法規(guī)之間的銜接。三是加快制定一批城管綜合執(zhí)法方面的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，實現(xiàn)城管“依法治理”。四是地方制定法規(guī)規(guī)章，要從地方實際出發(fā)，以維護(hù)人民群眾利益為宗旨。五是明確城管綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)有采取與該行政處罰權(quán)相關(guān)的行政強(qiáng)制措施的權(quán)力。
    三、提高執(zhí)法人員法治意識，完善城管綜合執(zhí)法監(jiān)督體系，規(guī)范城管執(zhí)法行為。一方面，加強(qiáng)城管執(zhí)法隊伍的培訓(xùn)和規(guī)范化建設(shè)，優(yōu)化執(zhí)法隊伍結(jié)構(gòu)。另一方面，加強(qiáng)城管綜合執(zhí)法監(jiān)督體系建設(shè)，切實推進(jìn)執(zhí)法權(quán)限法定化、執(zhí)法行為規(guī)范化、執(zhí)行程序公開化、執(zhí)法責(zé)任清晰化。明確執(zhí)法崗位，分解執(zhí)法職責(zé)，嚴(yán)密執(zhí)法程序，細(xì)化執(zhí)法準(zhǔn)則，制定詳細(xì)的城管執(zhí)法行為裁量基準(zhǔn)制度。嚴(yán)格落實行政執(zhí)法責(zé)任制，明確監(jiān)督主體、監(jiān)督責(zé)任。

    全國政協(xié)委員、中共中央黨校黨的建設(shè)教研部主任王長江：從城市管理走向城市治理

    城管執(zhí)法改革涉及20多個部門，是深水區(qū)改革遇到的典型案例，需要頂層設(shè)計。城管執(zhí)法改革上接政治體制、下接民生民意，解決這個問題既有緊迫性，又須慎重、多思。
    一、擴(kuò)大地方政府的自主權(quán)，充分發(fā)揮地方政府在城市管理中的主導(dǎo)作用。在國家層面設(shè)立指導(dǎo)性機(jī)構(gòu)和主管部門，加強(qiáng)有關(guān)立法，突出“指導(dǎo)”性。要給地方政府更多的城市管理立法權(quán)。中央層面的立法，主要功能是為地方立法規(guī)定邊界，是上位法。具體執(zhí)法內(nèi)容，應(yīng)由地方政府根據(jù)國務(wù)院法規(guī)結(jié)合本地實際情況進(jìn)一步細(xì)化；在機(jī)構(gòu)、編制、隊伍建設(shè)等方面，給地方政府更大的調(diào)節(jié)權(quán)。建議在中央和地方、部門和部門之間，對城管執(zhí)法進(jìn)行一次確權(quán)，劃清邊界，使權(quán)責(zé)對等。中央對集中執(zhí)法過程中部門交權(quán)和留權(quán)的邊界加強(qiáng)協(xié)調(diào)。
    二、從城市管理走向城市治理。治理和管理的最大區(qū)別在于，管理只有政府一個主體，而治理是多主體的，廣泛參與的。要充分發(fā)揮現(xiàn)有社會組織的作用，并對社會組織的多樣化前景有充分的估計。例如，在社區(qū)，老百姓自己能做的事情都應(yīng)讓他們自己去做，政府不要越俎代庖，嚴(yán)格規(guī)范城管執(zhí)法部門的執(zhí)法行為?？梢园汛罅咳粘５摹⒁话阈缘墓芾硎聞?wù)、治安事務(wù)和維持生活秩序的事務(wù)交還給居委會和居民，鼓勵居民自愿結(jié)合成各種社區(qū)組織，承攬這些事務(wù)。政府部門把更多精力花在幫助他們建立社區(qū)組織，協(xié)調(diào)、引導(dǎo)和規(guī)范這些組織的活動上。政府和部門的社會管理資金可用來為這些組織提供補(bǔ)貼和資助，作為政府購買公共服務(wù)的一種方式。

    全國政協(xié)常委、廣西壯族自治區(qū)人大常委會副主任劉新文：城管執(zhí)法應(yīng)寓管理于服務(wù)

    近年來，城管暴力執(zhí)法事件頻發(fā)，這反映出一些地方在城市管理及執(zhí)法理念方面還存在一定誤區(qū)，如：不少地方片面追求市容完美整潔，對商販“嚴(yán)厲管治”，推行“無攤販”城市管理政策；一些城市管理者對商販“重堵輕疏”，缺乏公眾參與；少數(shù)城管人員服務(wù)意識淡薄，“以罰代管，收費代服務(wù)”、“粗暴簡單，言語生硬，隨意發(fā)號施令”等行為屢見不鮮。
重塑城管執(zhí)法形象，需要法律、制度的規(guī)范引導(dǎo)，也需要城市管理者和城管部門樹立寓管理于服務(wù)的理念，為此，建議：
    一、換理念，促服務(wù)，塑造城管新形象。一是引導(dǎo)各地樹立正確政績觀和科學(xué)管理理念，人性化地將商販納入城市管理；二是將城市街道按嚴(yán)格禁止、一般禁止、允許設(shè)立攤位進(jìn)行分類規(guī)劃，明確規(guī)定不同類別區(qū)域的攤販營業(yè)時間、經(jīng)營范圍；三是規(guī)劃建立便民“跳蚤市場”，以財政補(bǔ)貼方式減免攤位相關(guān)費用；四是實行低門檻經(jīng)營登記制度，給街頭商販以合法經(jīng)營身份；五是以公共用地而非商業(yè)用地的形式，為小本生意謀生群體提供場所；六是提倡人性化執(zhí)法，慎用行政強(qiáng)制措施。
    二、引導(dǎo)社會力量，延伸執(zhí)法服務(wù)范圍。支持成立城管執(zhí)法志愿者組織和商販自治組織；鼓勵公眾參與城管的立法和執(zhí)法監(jiān)督工作，形成順暢的溝通渠道和平等協(xié)商機(jī)制；引導(dǎo)輿論力量，培育譴責(zé)違法行為的社會正能量，緩解城管執(zhí)法困境。
三、加強(qiáng)普法教育，增強(qiáng)城管、商販法治觀念。執(zhí)法本身就是普法的過程。普法教育不僅是貼標(biāo)語、拉橫幅，要變執(zhí)罰為執(zhí)法，提高執(zhí)法文明程度。開展喜聞樂見、形式多樣的普法教育，讓城管職責(zé)和執(zhí)法依據(jù)廣為人知，幫助商販樹立尊重法律、尊重執(zhí)法者的法治觀念。

    全國政協(xié)委員，鄭州市政協(xié)副主席、鄭州市人民檢察院副檢察長朱專興：以網(wǎng)格化方式治理違章占道經(jīng)營

    規(guī)范城管執(zhí)法行為，治理占道經(jīng)營是當(dāng)務(wù)之急，重中之重。占道經(jīng)營問題癥結(jié)是城管管理機(jī)制失位。對此，建議：
    一、實施“三定一獎罰”網(wǎng)格化精細(xì)化企業(yè)化管理。全面實行城市管理網(wǎng)格化；對每個網(wǎng)格實施定崗、定責(zé)、定報酬和定獎罰的“三定一獎罰”公開招標(biāo)，企業(yè)化管理；簡政放權(quán)，重心下移，全程監(jiān)督，依法監(jiān)管。做到事事、處處、時時有人管，實現(xiàn)全天候，精細(xì)化長效化城管新機(jī)制。
    二、堵疏結(jié)合，以疏為主，科學(xué)規(guī)劃建設(shè)城市集貿(mào)市場和便民占道經(jīng)營。一是按照“主干道嚴(yán)謹(jǐn)、次干道嚴(yán)控、背街小巷規(guī)范管理”原則和便民要求，規(guī)劃安排城市早、晚小吃小商品等占道經(jīng)營區(qū)域，在允許的區(qū)域設(shè)置分時段管理的特色一條街或臨時攤販區(qū)，并規(guī)范管理，疏堵結(jié)合，緩解就業(yè)難、市場不足、分布不合理的矛盾。二是加大財政投入，規(guī)劃建設(shè)和改造提升一批公益性農(nóng)貿(mào)市場，重服務(wù)、嚴(yán)管理、少收費，提供方便，吸納攤販進(jìn)場經(jīng)營。三是做好宣傳教育引導(dǎo)工作，鼓勵全社會參與城管工作，合力營造全社會廣泛支持、綜合治理占道經(jīng)營的良好氛圍。

    全國政協(xié)委員、社會和法制委員會委員，山東省政協(xié)副主席栗甲：出臺城市管理條例

    隨著城市化進(jìn)程加快，城管問題接踵而來，其根源與不規(guī)范的體制機(jī)制有關(guān)。我國相對集中的行政處罰權(quán)已經(jīng)推行17年，但沒有一部全國性城管法律，國家和省級層面也沒有城管執(zhí)法主管部門，因此，建議由國務(wù)院先行出臺“城市管理條例”，規(guī)范城管執(zhí)法機(jī)構(gòu)、職能、權(quán)限、程序和責(zé)任，實現(xiàn)“三明確，三規(guī)范”。
    一、明確誰來管，規(guī)范城管執(zhí)法的機(jī)構(gòu)設(shè)置和屬性。在精簡機(jī)構(gòu)的大背景下，建議仍沿用住建部門主管城管執(zhí)法的做法，在住建部、住建廳設(shè)立相對應(yīng)的管理機(jī)構(gòu)，就城管執(zhí)法的共性問題進(jìn)行研究，負(fù)責(zé)制定政策、業(yè)務(wù)指導(dǎo)和監(jiān)督檢查；市、縣級城市管理部門負(fù)責(zé)具體城管執(zhí)法工作，并明確定為行政機(jī)關(guān)，統(tǒng)一行政編制，形成由上而下屬性一致、名稱統(tǒng)一的管理體制。
      二、明確管什么，規(guī)范城管執(zhí)法的職權(quán)和職能。在職權(quán)上，建議明確專業(yè)職能部門與城管執(zhí)法部門的權(quán)責(zé)劃分，切實理清行政許可、行政指導(dǎo)、行政監(jiān)督、行政處罰、行政強(qiáng)制的行政管理鏈條。在職能上，建議宜粗不宜細(xì)，把執(zhí)法重點放在發(fā)生頻率較高、與人民群眾日常關(guān)系密切、多頭交叉執(zhí)法問題突出、專業(yè)技術(shù)要求適宜的領(lǐng)域，給地方留出一定自主空間，形成統(tǒng)一框架下各具特色的城管模式。
    三、明確怎么管，規(guī)范城管執(zhí)法的理念和方法。把人民時刻放在心中，把法律時刻握在手上，讓城管執(zhí)法重新回到為人民服務(wù)的宗旨上。
今后，我國城市建設(shè)還將繼續(xù)，理順城管執(zhí)法體制任重道遠(yuǎn)。建城易、城管難，眼下應(yīng)先鋪好大道、畫出主軸線，不求一步到位，但求步步為營，逐步規(guī)范城管執(zhí)法體制。

    全國政協(xié)常委、國家工商行政管理總局副局長甘霖：防止城管權(quán)力泛化

    從城管執(zhí)法的由來可以看出其先天不足，“借人執(zhí)法”、“借法執(zhí)法”并存，執(zhí)法主要依據(jù)行政處罰法。而深化行政審批制度改革的要求是簡政放權(quán)、放管結(jié)合，最大限度減少許可和審批、強(qiáng)化事中事后監(jiān)管，強(qiáng)調(diào)“誰審批，誰監(jiān)管，誰主管、誰監(jiān)管”。而行政處罰權(quán)之外的許可權(quán)并不屬于城管，這種分隔式、非完整的權(quán)力配置，必然產(chǎn)生城管與原有職能部門之間的職權(quán)職能沖突，造成城管執(zhí)法權(quán)力泛化，什么都管、什么都管不好。
規(guī)范城管執(zhí)法，應(yīng)更新城管理念，正確處理城市開放性和包容性的關(guān)系，推進(jìn)城管執(zhí)法規(guī)范化與城市治理體系現(xiàn)代化的統(tǒng)一。為此，建議：
    一、審慎擴(kuò)權(quán)，適當(dāng)削權(quán)，合理定權(quán)，規(guī)范用權(quán)。研究城市管理綜合執(zhí)法問題，對現(xiàn)有城管執(zhí)法權(quán)力進(jìn)行梳理，將其中涉及前置行政審批權(quán)的行政執(zhí)法權(quán)還原給原來的政府部門，適應(yīng)“誰審批、誰監(jiān)管，誰主管、誰監(jiān)管”的要求；將沒有前置行政審批權(quán)、一般性的行政處罰權(quán)保留在城管部門，體現(xiàn)共性的綜合執(zhí)法特征。將城管執(zhí)法限定在與市容市貌、公共空間和與人無關(guān)的城鄉(xiāng)建設(shè)領(lǐng)域，防止超職能、超權(quán)限執(zhí)法。與人有關(guān)的公共秩序管理回歸公安，河湖、燃?xì)獾裙芾砺氊?zé)回歸相應(yīng)的職能部門。區(qū)域性、局部性問題以屬地（街道、社區(qū)）解決為主，城管解決為輔。
    二、建設(shè)有制度保障的合法的執(zhí)法隊伍。建議制定城市治理法，依法規(guī)定城管執(zhí)法的稱謂、領(lǐng)導(dǎo)體制、職能定位、職責(zé)范圍、法律責(zé)任等。建立城管執(zhí)法綜合協(xié)調(diào)機(jī)制，對涉及城市管理的綜合執(zhí)法問題進(jìn)行專題研究，協(xié)調(diào)部門聯(lián)動執(zhí)法，推動城管執(zhí)法法制化、制度化。按照正規(guī)化、專業(yè)化、職業(yè)化的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范城管執(zhí)法隊伍建設(shè)。同時建立監(jiān)督執(zhí)法制度，暢通舉報受理渠道。

    全國政協(xié)委員，澳門歸僑總會副會長、澳門萬邦建設(shè)有限公司董事長王彬成：將市民素質(zhì)教育寓于執(zhí)法工作中

    城管執(zhí)法是一項復(fù)雜的系統(tǒng)工程，牽涉到城市規(guī)劃設(shè)計、城市建設(shè)、城市管理多方面。
隨著城鎮(zhèn)化步伐的加快，農(nóng)民涌入城市務(wù)工，成為建設(shè)城市的重要力量。龐大的務(wù)工大軍并不能一下子適應(yīng)城市的生活習(xí)慣，而且其中有一部分仍居住在城鄉(xiāng)結(jié)合的棚戶區(qū)。交通堵塞、胡亂占道泊車、隨街?jǐn)[賣、違章建筑等都市病問題這些區(qū)域集中呈現(xiàn)。很多居民從農(nóng)村轉(zhuǎn)到城市來居住，需要經(jīng)過一段比較長的時間，才能養(yǎng)成市民行為標(biāo)準(zhǔn)。這不是一蹴而就的，需要長時間的努力。這就要求城管執(zhí)法人員，在執(zhí)法過程中不能簡單地將處罰放在第一位，而應(yīng)當(dāng)說理、服務(wù)、處罰并重，將市民素質(zhì)教育寓于執(zhí)法工作中，將執(zhí)法作為逐步提升市民素質(zhì)的重要手段之一。
    同時，有些城市規(guī)劃設(shè)計跟不上城市建設(shè)發(fā)展步伐，給執(zhí)法者造成很大困擾。因此，城市規(guī)劃設(shè)計應(yīng)當(dāng)以便民、利民為出發(fā)點，在充分尊重市民權(quán)益和意愿的前提下，規(guī)劃一些周日市場、黃昏市場、跳蚤市場，并做好規(guī)范管理工作。還應(yīng)鼓勵有條件的農(nóng)村地區(qū)發(fā)展經(jīng)營農(nóng)家樂等，創(chuàng)新農(nóng)產(chǎn)品銷售模式，增加農(nóng)民收入，讓農(nóng)民可以就地謀生。

    全國政協(xié)常委、社會和法制委員會副主任，最高人民檢察院原副檢察長朱孝清：城管執(zhí)法要強(qiáng)化監(jiān)督問責(zé)

    城管執(zhí)法，既要強(qiáng)化保障，又要強(qiáng)化監(jiān)督問責(zé)，以促其規(guī)范、文明、廉潔、高效執(zhí)法。為此，建議：
    一、明確主管部門，強(qiáng)化層級監(jiān)督。城管執(zhí)法缺乏頂層設(shè)計和頂層指導(dǎo)、監(jiān)督，是各地機(jī)構(gòu)設(shè)置混亂、工作各行其是的重要原因。因此，明確城管在國家和省級的主管部門，既是加強(qiáng)頂層設(shè)計和工作指導(dǎo)的需要，也是強(qiáng)化縱向?qū)蛹壉O(jiān)督、健全行政復(fù)議制度、促進(jìn)工作規(guī)范化的需要。
    二、完善法律制度，明確監(jiān)督依據(jù)。制定統(tǒng)一的城管執(zhí)法法律制度，明確城管執(zhí)法依據(jù)、程序和各類違法行為的處罰標(biāo)準(zhǔn)；建立行政處罰審批制度，除必須當(dāng)場小額處罰外，其他處罰須經(jīng)單位領(lǐng)導(dǎo)人批準(zhǔn)，重大執(zhí)法決定要經(jīng)法制審核和領(lǐng)導(dǎo)班子集體討論；建立裁量權(quán)基準(zhǔn)制度，細(xì)化、量化裁量標(biāo)準(zhǔn)，壓縮自由裁量空間。
    三、實行三個結(jié)合，加大監(jiān)督力度。一是實行內(nèi)部監(jiān)督與外部監(jiān)督相結(jié)合。內(nèi)部建立權(quán)力清單和責(zé)任清單制度，建立執(zhí)法全過程記錄、執(zhí)法行為備案審查、執(zhí)法結(jié)果公開等制度。外部要完善投訴、舉報的受理、查處、反饋機(jī)制，完善行政復(fù)議、行政訴訟、行政執(zhí)法與刑事司法銜接機(jī)制。二是實行專門機(jī)構(gòu)監(jiān)督與群眾監(jiān)督相結(jié)合。在城管部門設(shè)立督察機(jī)構(gòu)，強(qiáng)化行政監(jiān)察機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)對違反法律法規(guī)、行政紀(jì)律行為和職務(wù)犯罪的監(jiān)督，強(qiáng)化案件當(dāng)事人和群眾監(jiān)督。三是實行監(jiān)督與問責(zé)相結(jié)合。對故意違反法律法規(guī)或造成嚴(yán)重后果的，追究有關(guān)責(zé)任人責(zé)任；對因工作失職，致使本單位、本部門造成重大損失或惡劣影響的，追究有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人責(zé)任。
    四、強(qiáng)化科技裝備，增強(qiáng)監(jiān)督效能。加強(qiáng)數(shù)字化城管平臺建設(shè)，有條件的要給執(zhí)法人員配備執(zhí)法記錄儀，確保執(zhí)法過程留痕。

    全國政協(xié)常委、廣西壯族自治區(qū)社會主義學(xué)院院長劉慕仁：城管執(zhí)法應(yīng)加強(qiáng)群眾監(jiān)督

    由于城市規(guī)?？焖贁U(kuò)張，城管執(zhí)法工作面臨諸多矛盾和問題。究其原因，一方面是群眾對城管工作不理解不配合；另一方面是城管隊伍素質(zhì)參差不齊，缺乏群眾監(jiān)督。為此，建議：
    一、組織群眾參與城管執(zhí)法活動。組織群眾參與城管執(zhí)法，讓群眾了解城管執(zhí)法的職責(zé)、程序和任務(wù)。強(qiáng)化街道的城市管理職能，把城市管理的各項工作任務(wù)落實到基層一線。在社區(qū)全面推進(jìn)網(wǎng)格化、精準(zhǔn)化管理，密切城管與群眾關(guān)系，提升服務(wù)群眾水平。組織城管志愿者、城管監(jiān)督員、商會組織、公益慈善組織等參與城管執(zhí)法，特別要組織群眾一起參與難點、焦點問題執(zhí)法，讓群眾在參與執(zhí)法過程中了解城管工作的重要性和復(fù)雜性，獲得群眾理解和支持，避免將城管“妖魔化”。開展“城管開放日”、“我做一日城管”和城市管理服務(wù)進(jìn)社區(qū)、進(jìn)企業(yè)、進(jìn)機(jī)關(guān)、進(jìn)學(xué)校、進(jìn)工地等互動體驗式活動，讓社會各界支持城管工作。
    二、組織群眾監(jiān)督城管工作。要建立群眾監(jiān)督城管制度，確保政務(wù)公開、陽光執(zhí)法、公平公正。為群眾提供多種監(jiān)督渠道，讓群眾能通過電話、微信、短信、郵件和數(shù)字化城市管理平臺，查詢案件的處理結(jié)果和各類自由裁量權(quán)的規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)，反映問題，監(jiān)督投訴處理的進(jìn)程。建立群眾意見征詢和答復(fù)制度，定期深入群眾中征詢對城管工作的意見和建議，對群眾不滿的事項列表建檔、逐一排查解決、答復(fù)。委托第三方向群眾調(diào)查對城管的滿意度，將群眾滿意度納入城管績效評估體系。在廣播電視、網(wǎng)絡(luò)和報紙等渠道搭建平臺、開辟欄目，讓群眾對城管存在的現(xiàn)象和問題發(fā)表意見，提出建議。

    全國政協(xié)委員、北京市人民政府天安門地區(qū)管理委員會黨組書記王蒀榮：加強(qiáng)城管組織建設(shè)

    城管組織的重要作用毋庸置疑，但頻繁發(fā)生的暴力執(zhí)法事件引起了群眾的不滿，影響了政府公信力。理順城管執(zhí)法體制，提高執(zhí)法水平和服務(wù)水平是一項系統(tǒng)工程，必須從法律、體制、機(jī)制等多方面綜合改革。

    為此建議：

    一、加強(qiáng)城管隊伍建設(shè)。城管隊伍總體缺乏規(guī)范性，這是亂作為、亂罰款、亂用自由裁量權(quán)等問題出現(xiàn)的重要原因。建議按照從嚴(yán)治隊的原則，借鑒公安隊伍建設(shè)的經(jīng)驗、做法，健全內(nèi)部規(guī)章制度，加強(qiáng)思想政治工作，強(qiáng)化日常監(jiān)督檢查，促進(jìn)城管執(zhí)法正規(guī)化建設(shè)。

    二、加大公安保障力度。隨著我國城市化進(jìn)程不斷加速，大量流動人員涌入城市，加大了城市管理的難度。建議從國家層面，協(xié)調(diào)公安機(jī)關(guān)支持城管的體制機(jī)制，通過合署辦公、聯(lián)合執(zhí)法等方式，加大城市管理力度，同時做好對暴力抗法等行為的事中預(yù)防、事后懲戒工作。

    三、加大財政投入力度。受法律、體制等影響，地方政府對城管隊伍財政投入嚴(yán)重不足，導(dǎo)致城管隊伍基礎(chǔ)建設(shè)薄弱。建議出臺城管隊伍建設(shè)、執(zhí)法裝備和辦公條件等基本標(biāo)準(zhǔn)，引導(dǎo)地方政府加大財政投入，推動城管隊伍全面建設(shè)。

    全國政協(xié)委員、滄州市政協(xié)副主席何香久：協(xié)管員要實名管理公開招聘

    城市管理隊伍中的協(xié)管員名稱不一，所指都是城市管理執(zhí)法隊伍中的編制外人員?，F(xiàn)實中，由于協(xié)管員隊伍定位受限，境遇尷尬，協(xié)管越來越多地成為很多事件的擔(dān)責(zé)者。

    隨著城市管理的不斷深化，城市管理協(xié)管員隊伍在一個時期內(nèi)會成為合理的存在。

    為此建議：

    一、理順城管用人機(jī)制，逐步減少協(xié)管員。充分用好現(xiàn)有編制額度，合理調(diào)配空余編制，做好兩個優(yōu)化，即：優(yōu)化配置，優(yōu)化調(diào)整人員配比系數(shù)。對于城市管理相關(guān)執(zhí)法部門職責(zé)劃轉(zhuǎn)綜合執(zhí)法部門的，要編隨事轉(zhuǎn)，人隨事移。任用編外人員也應(yīng)向編辦報批。

    二、堅持源頭治理，規(guī)范協(xié)管人員招錄工作，促進(jìn)隊伍建設(shè)法治化、規(guī)范化。按照“誰聘用、誰管理、誰負(fù)責(zé)”的原則，各級城管部門必須嚴(yán)把招錄關(guān)口，加高入職門檻，嚴(yán)防素質(zhì)低下甚至有劣跡的人進(jìn)入?yún)f(xié)管員隊伍。一旦出現(xiàn)問題，對相關(guān)責(zé)任人必須追究。協(xié)管員要實名制管理，實行公開招聘。

    三、抓好教育培訓(xùn)，努力提高協(xié)管隊伍的綜合素質(zhì)。各級城管部門應(yīng)該將協(xié)管員的培訓(xùn)納入工作制度，做好入職培訓(xùn)，采取定期和不定期培訓(xùn)相結(jié)合的辦法，使他們提高法律素質(zhì)和職業(yè)素質(zhì)，同時抓好考核管理，入職協(xié)管人員要有試用期，試用期滿才決定是否正式聘用。
四、加強(qiáng)對城市城管執(zhí)法工作的正能量宣傳。

    全國政協(xié)委員、上海市僑辦副主任蔡建國：完善綜合執(zhí)法機(jī)制

    近年來，關(guān)于城管的負(fù)面新聞頻繁爆出，“暴力執(zhí)法”、“眼神執(zhí)法”、“圍觀執(zhí)法”、“釣魚執(zhí)法”等和城管有關(guān)的名詞不時見諸媒體。造成這些問題的一個重要原因是城市管理執(zhí)法機(jī)制不完善，城市管理和執(zhí)法力量分散，難以有效適應(yīng)新的城市管理形勢。

    多年來，上海在創(chuàng)新社會治理、加強(qiáng)基層建設(shè)方面持續(xù)發(fā)力，探索出“大聯(lián)勤”、“大聯(lián)動”等城市管理模式，推動城市管理水平不斷提升。

    完善綜合執(zhí)法機(jī)制是提高城市管理水平的有效途徑，對于加強(qiáng)文明執(zhí)法、緩解和疏導(dǎo)城管矛盾能起到一定作用。

    具體有兩點建議：

    一、加強(qiáng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，夯實城管機(jī)制。這方面可以借鑒上海在城市管理中，提出推進(jìn)網(wǎng)格化與聯(lián)勤聯(lián)動融合，建立全市相對規(guī)范統(tǒng)一的城市網(wǎng)格化綜合管理體制的做法。強(qiáng)化街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)在城市綜合管理中的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)作用，建立以城管為骨干，公安為保障，市場監(jiān)管、房管等相關(guān)職能部門派出機(jī)構(gòu)、執(zhí)法單位共同參與的聯(lián)動工作機(jī)制和相對穩(wěn)定的聯(lián)勤隊伍，增強(qiáng)對城市管理頑癥的快速發(fā)現(xiàn)和處置能力。

    二、賦予、強(qiáng)化基層的管理權(quán)限。一是給街道賦權(quán)。賦予街道對區(qū)職能部門派出機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人的人事考核權(quán)和征得同意權(quán)，強(qiáng)化對街道考評職能部門派出機(jī)構(gòu)結(jié)果的應(yīng)用；二是建立和完善街鎮(zhèn)管理平臺。在街鎮(zhèn)層面，成立城市綜合管理平臺，統(tǒng)一指揮、調(diào)度轄區(qū)內(nèi)城市管理的力量和資源，及時發(fā)現(xiàn)、快速處置城市管理問題。

    全國政協(xié)委員、內(nèi)蒙古自治區(qū)住建廳副廳長揭新民：規(guī)范城管行政執(zhí)法程序

    現(xiàn)實中，百姓往往認(rèn)為城管執(zhí)法行為不規(guī)范。這種不規(guī)范，集中體現(xiàn)在城管執(zhí)法程序和行政處罰自由裁量權(quán)使用兩個方面，而執(zhí)法程序不規(guī)范現(xiàn)象尤為突出。究其原因：一是城管執(zhí)法部門制度建設(shè)不到位；二是城管執(zhí)法人員對行政執(zhí)法程序的認(rèn)識不到位；三是規(guī)范行政執(zhí)法程序的保障措施不到位。

    規(guī)范執(zhí)法程序是規(guī)范城管執(zhí)法行為的一個重要方面。7月以來，呼和浩特市城管執(zhí)法局開展鄂爾多斯西街市容市貌綜合整治工作。整治前，呼和浩特市城管執(zhí)法局開展書面告知和宣傳教育，向沿街違法占道商戶發(fā)放整治通告，并利用宣傳車在現(xiàn)場不間斷宣講。整治過程中，城管執(zhí)法人員嚴(yán)格按照法定程序進(jìn)行調(diào)查取證，聽取陳述意見，告知當(dāng)事人權(quán)利，公正做出處罰決定，標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一、公開透明，贏得經(jīng)營戶和市民理解與配合。另外，城管、治安警察、交通警察聯(lián)合執(zhí)法，對一些阻撓執(zhí)法和暴力抗法的商販及時進(jìn)行打擊。整治后，呼市城管局還設(shè)立執(zhí)法崗，從早七時至晚八時布控值守，防止反彈回潮。這個案例中，堅持宣傳教育先行、規(guī)范執(zhí)法程序、強(qiáng)化執(zhí)法保障，是集中整治取得良好效果的關(guān)鍵。
   

    為此建議：

    一、轉(zhuǎn)變執(zhí)法理念。城管執(zhí)法部門應(yīng)當(dāng)樹立執(zhí)法為民的工作理念，推行標(biāo)準(zhǔn)化執(zhí)法、人性化執(zhí)法，從思想上轉(zhuǎn)變“重執(zhí)法、輕服務(wù)”、“重實體、輕程序”的錯誤觀念，下大力氣糾正執(zhí)法理念的偏差問題，杜絕違規(guī)執(zhí)法、粗暴執(zhí)法，樹立城管執(zhí)法隊伍良好形象。

    二、完善執(zhí)法制度。在執(zhí)法辦案方面，應(yīng)健全執(zhí)法監(jiān)督制度，完善告知、調(diào)查取證、自由裁量權(quán)基準(zhǔn)等制度。在內(nèi)部管理方面，應(yīng)健全行政執(zhí)法責(zé)任制、執(zhí)法全過程記錄制度、案件審批制度、重大執(zhí)法決定審核制度等制度，確保執(zhí)法權(quán)力在制度框架內(nèi)規(guī)范運行。

    三、加強(qiáng)執(zhí)法監(jiān)督。健全行政執(zhí)法監(jiān)督監(jiān)控機(jī)制，是減少權(quán)力濫用和程序違法的重要環(huán)節(jié)。進(jìn)一步強(qiáng)化層級監(jiān)督和行政監(jiān)察，加強(qiáng)業(yè)務(wù)指導(dǎo)和監(jiān)督檢查。同時健全投訴舉報制度，主動接受群眾監(jiān)督。

    全國政協(xié)委員、寧夏回族自治區(qū)城鄉(xiāng)規(guī)劃管理委員會辦公室主任李衛(wèi)東：建立巡回法庭進(jìn)行雙向引導(dǎo)

    隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程加快，基層城管執(zhí)法面臨的問題也越來越復(fù)雜。寧夏做了很多嘗試，突出的有三點：一是城管委高位協(xié)調(diào)。成立“城市綜合管理委員會”，市委書記任城管委第一主任，市長任主任，形成高位監(jiān)管、綜合協(xié)調(diào)、監(jiān)督考核的“大城管”管理體制。二是劃清權(quán)力邊界。推行網(wǎng)格化、片區(qū)化、責(zé)任化管理，縱向上簡政放權(quán)，將執(zhí)法權(quán)下放到街道辦（鄉(xiāng)鎮(zhèn)），形成省級統(tǒng)籌指導(dǎo)、市級監(jiān)督考評、縣（區(qū)）巡查執(zhí)法、街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）現(xiàn)場處理的四級執(zhí)法體系。橫向上按照“誰審批、誰執(zhí)法”的要求，劃清城管機(jī)構(gòu)與各行政部門之間的管理權(quán)責(zé)范圍。三是城管巡回法庭快審快裁。由轄區(qū)人民法院3名資深法官組成合議庭，專門負(fù)責(zé)城市管理案件的審理、裁決和執(zhí)行，指導(dǎo)執(zhí)法文書制作及案卷歸檔，規(guī)范城管執(zhí)法流程。

    下面結(jié)合寧夏的實踐，著重就建立巡回法庭談幾點認(rèn)識和體會。

    一、巡回法庭的設(shè)立，解決了城管執(zhí)法不文明的問題。巡回法庭法官每周兩天與城管執(zhí)法人員一起巡查，現(xiàn)場監(jiān)督和指導(dǎo)執(zhí)法行為，依法裁決執(zhí)法案件，群眾對城管執(zhí)法的認(rèn)可度大幅提高。建議建立司法強(qiáng)制權(quán)介入城管非訴訟案件制度，采取共同巡查執(zhí)法的方式，主動解決城管執(zhí)法不公、不文明現(xiàn)象。

    二、巡回法庭的設(shè)立，解決了執(zhí)法主體協(xié)同不夠的問題。巡回法庭每半月召開一次城管執(zhí)法工作聯(lián)系會議，研究解決城市管理執(zhí)法工作中遇到的重大疑難案件。建議以巡回法庭為平臺，通過城管執(zhí)法工作聯(lián)席會議，裁議重大案件，開展集中執(zhí)法。

    三、巡回法庭的設(shè)立，疏通了群眾合法維權(quán)的渠道。群眾在城管執(zhí)法中遭受不公正待遇，可以向巡回法庭申訴，由法庭現(xiàn)場快裁快決。建議建立城管執(zhí)法投訴案件簡易處理機(jī)制，由巡回法庭受理群眾復(fù)議和訴訟案件，維護(hù)群眾合法利益。

    四、巡回法庭的設(shè)立，構(gòu)建了面對面解決問題的平臺。對一些意見分歧較大、難以執(zhí)行的案件，建議由巡回法庭合議庭現(xiàn)場聽證，執(zhí)法人員與群眾面對面認(rèn)定實事，現(xiàn)場裁定，為相對弱勢的群眾提供公平表達(dá)的平臺。

    全國政協(xié)委員、寧波市政協(xié)主席唐一軍：構(gòu)建“x+1”城管執(zhí)法體制

    2013年，寧波市北侖區(qū)開展深化行政綜合執(zhí)法改革試點，由區(qū)行政執(zhí)法局集中行使區(qū)政府15個部門1318項行政執(zhí)法事項。北侖區(qū)試點改革，初步破解了多頭執(zhí)法、重復(fù)執(zhí)法等問題，但也出現(xiàn)城管執(zhí)法權(quán)威性和公信力不足、專業(yè)執(zhí)法效率不高、執(zhí)法與管理邊界不夠清晰的問題。

    為此建議：

    一、構(gòu)建“x+1”行政執(zhí)法體制。“x”為若干個大部制行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)；“1”為在大部制行政執(zhí)法體制基礎(chǔ)上，組建一個擁有相對集中處罰權(quán)的城市管理行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)。大部制行政執(zhí)法具有職能清晰、執(zhí)法隊伍專業(yè)、審批與監(jiān)管緊密、保障有力等特點。城市管理行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)則集中履行大部制行政執(zhí)法剩下的行政執(zhí)法職能。實行城市管理行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)與城市管理機(jī)構(gòu)合署辦公，實行一套班子兩塊牌子。同時，建立城市管理行政執(zhí)法隊伍，在市一級設(shè)支隊，區(qū)一級設(shè)大隊，街道一級設(shè)中隊。中隊實行屬地管理，業(yè)務(wù)由上級指導(dǎo)考核。

    二、在構(gòu)建“x+1”行政執(zhí)法體制的同時，應(yīng)高度重視以下三方面工作。一是要加快城市管理立法，以解決目前城管執(zhí)法中法律地位缺失，權(quán)威性和公信力不足等問題；二是應(yīng)嚴(yán)格界定城市管理行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)的職能；三是按照人隨事走原則，執(zhí)法職能劃轉(zhuǎn)后，編制、經(jīng)費等亦應(yīng)隨執(zhí)法職能的劃轉(zhuǎn)而劃轉(zhuǎn)。

    全國政協(xié)委員、共青團(tuán)中央書記處書記汪鴻雁：優(yōu)化城管執(zhí)法輿論環(huán)境

    近年來，涉及城管執(zhí)法的社會輿論“一邊倒”現(xiàn)象突出。從宣傳角度看，主要存在3個問題：一是一些媒體報道存在價值偏差。甚至部分網(wǎng)絡(luò)媒體使用未經(jīng)證實的社交媒體消息，進(jìn)行“標(biāo)題黨”式報道，誤導(dǎo)公眾。二是城管系統(tǒng)缺乏整體宣傳規(guī)劃和策略。各地的宣傳努力蒼白無力并且分散，沒能形成強(qiáng)有力輿論引導(dǎo)。三是缺乏公關(guān)技巧，應(yīng)對輿情失當(dāng)。不僅沒有增進(jìn)公眾理解，反而遭到輿論圍觀、調(diào)侃。

    為此建議：

    一、全面客觀宣傳城管工作。建議宣傳部門堅持正確的輿論導(dǎo)向，弘揚法治理念，不斷提升城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的市民素質(zhì)，全面介紹為民、便民、服務(wù)于民的城管工作宗旨，解讀發(fā)展中的難點，爭取公眾理解支持。

    二、主動作為，引導(dǎo)輿論，重塑正面形象。重視宣傳工作。主動設(shè)置議題，動態(tài)、持續(xù)、正面發(fā)布信息。選樹先進(jìn)典型。建立與媒體良好互動關(guān)系，在加強(qiáng)與傳統(tǒng)媒體溝通合作的同時，重視新媒體。積極制作、傳播公益廣告、影視作品等文化產(chǎn)品。

    三、建立輿情快速處置機(jī)制。一是健全預(yù)警機(jī)制。成立城管和宣傳等部門構(gòu)成的小組，對輿情進(jìn)行預(yù)警監(jiān)測，對可能發(fā)生的涉城管事件類型、影響程度、處置措施做好預(yù)案，遇事應(yīng)有效聯(lián)動。二是完善新聞發(fā)言人制度。面對輿情第一時間發(fā)聲，優(yōu)先占領(lǐng)傳播高地。主動發(fā)布真相，及時說明調(diào)查進(jìn)展。同時依法打擊網(wǎng)絡(luò)謠言。三是加強(qiáng)城管執(zhí)法中的視聽材料取證，增強(qiáng)自我保護(hù)，倒逼城管執(zhí)法公開化。四是聯(lián)絡(luò)一批網(wǎng)絡(luò)意見領(lǐng)袖，發(fā)揮影響力引導(dǎo)網(wǎng)民理性和冷靜；組織一批網(wǎng)宣員，以不同身份參與引導(dǎo)，形成有優(yōu)勢的正面言論。五是面對問題不護(hù)短不遮掩，堅決處理當(dāng)事責(zé)任人，強(qiáng)化政府公信力。

    中國政法大學(xué)終身教授、中國法學(xué)會行政法學(xué)研究會名譽(yù)會長應(yīng)松年：做好頂層設(shè)計建立法律體系

    一、建立城管執(zhí)法法律體系。城管立法體系應(yīng)由中央立法與地方立法組成。一方面，城市管理基本上是城市管轄范圍內(nèi)開展的區(qū)域性公共管理和服務(wù)活動，屬地方事權(quán)，但作為城市管理，又必然具有公共性，因此必須由中央統(tǒng)一立法解決。另一方面，地方在與中央規(guī)定不抵觸的原則下，應(yīng)根據(jù)本地特點，制定地方法規(guī)。

    二、在管理體制上，中央要設(shè)立一個機(jī)構(gòu)，主要任務(wù)是監(jiān)督地方政府對城管法律的執(zhí)行。也要對地方的城管執(zhí)法工作進(jìn)行指導(dǎo)和幫助，及時研究解決新出現(xiàn)的問題。

    三、合理劃定城管的職責(zé)權(quán)限。在事權(quán)方面，維護(hù)城市基礎(chǔ)功能設(shè)施、管理城市公共空間的職能，屬于城管職責(zé)。不屬于上述職能，或政府部門基本的、固有的職責(zé)就不應(yīng)劃歸城管職責(zé)權(quán)限。此外，專業(yè)性、技術(shù)性較強(qiáng)的事項，法律明確規(guī)定由某行政機(jī)關(guān)行使的執(zhí)法事項以及金融、海關(guān)、國稅等垂直管理部門的執(zhí)法事項等都不能劃歸城管執(zhí)法范圍。

    四、理順城市內(nèi)部的管理體制。建議各市成立城市治理委員會，由市領(lǐng)導(dǎo)兼任、各部門參加，負(fù)責(zé)對本地城管執(zhí)法工作的指導(dǎo)、協(xié)調(diào)、督查和考評等工作。下設(shè)辦公室，由城管局長兼任主任。同時，還要推進(jìn)執(zhí)法重心下移。完善標(biāo)準(zhǔn)化執(zhí)法機(jī)制，建立檢查權(quán)、調(diào)查權(quán)、決定權(quán)、執(zhí)行權(quán)相互協(xié)調(diào)，彼此制約的執(zhí)法機(jī)制。城市治理還要有轄區(qū)內(nèi)的社會組織和群眾參與治理。

    五、轉(zhuǎn)變執(zhí)法理念與執(zhí)法方式，把城管執(zhí)法納入服務(wù)型政府建設(shè)之中。近年來，城管執(zhí)法正在建設(shè)服務(wù)型政府，向著以人為本、服務(wù)為先、寓管理于服務(wù)的執(zhí)法理念與方式的方向轉(zhuǎn)變。對一些違反城市秩序尚不嚴(yán)重，還可改正的行為，盡可能通過指導(dǎo)、引導(dǎo)、協(xié)商等溫和方式，為群眾提供服務(wù)，化解城管執(zhí)法中遇到的問題。

    中央民族大學(xué)法學(xué)院教授、法治政府與地方制度研究中心主任熊文釗：引入裁量基準(zhǔn)模式規(guī)范城管執(zhí)法

    “建立健全行政裁量權(quán)基準(zhǔn)制度，細(xì)化、量化行政裁量標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)范裁量范圍、種類、幅度”是《全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》提出的要求。行政裁量權(quán)基準(zhǔn)，是行政執(zhí)法主體依職權(quán)對法定裁量權(quán)具體化的控制規(guī)則。行政裁量權(quán)基準(zhǔn)細(xì)化了法律法規(guī)規(guī)章的條文，使得模糊的規(guī)定明確化，執(zhí)法的標(biāo)準(zhǔn)客觀化。在城管執(zhí)法過程中，行使行政裁量權(quán)的情形大量存在，因此引入裁量基準(zhǔn)模式以控制行政裁量權(quán)的行使，對于規(guī)范城管執(zhí)法行為，提高執(zhí)法水平具有很強(qiáng)的針對性。

    行政裁量權(quán)基準(zhǔn)具有調(diào)節(jié)執(zhí)法尺度，統(tǒng)一執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)等作用，還可以避免執(zhí)法的隨意性，保障行政執(zhí)法更加公平。然而，裁量基準(zhǔn)制度也存在一定局限性：一是在調(diào)整范圍上僅限于行政行為中可以量化的部分。二是裁量基準(zhǔn)的制定層次過低、標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，實踐中會造成混亂并導(dǎo)致宏觀層面上的法律適用不平等。三是裁量基準(zhǔn)面臨簡單化與管理多樣化的矛盾。抽象的法規(guī)與社會生活多樣性的矛盾永遠(yuǎn)存在，不可能通過裁量基準(zhǔn)一勞永逸地解決。

    城管執(zhí)法的職責(zé)權(quán)限和執(zhí)法裁量大多通過地方性法規(guī)或規(guī)章予以規(guī)定。為此建議，進(jìn)一步健全完善規(guī)范城管行政執(zhí)法裁量的各項工作制度，切實解決城管行政執(zhí)法過程中的隨意性問題。一、城管執(zhí)法機(jī)關(guān)應(yīng)以城市為單位，制定在一個城市范圍內(nèi)生效的裁量基準(zhǔn)，以保證該城市范圍的裁量標(biāo)準(zhǔn)一致。二、結(jié)合城管執(zhí)法實踐，進(jìn)一步細(xì)化處罰種類和違法行為的事實要件，進(jìn)一步明確處罰種類的選擇和時效的確定。三、應(yīng)提升城管執(zhí)法機(jī)關(guān)進(jìn)行合理裁量的治理能力。除了通過量化的裁量基準(zhǔn)約束行政執(zhí)法裁量之外，還應(yīng)該提升城管執(zhí)法機(jī)關(guān)在不能量化情況下的合理裁量能力，以補(bǔ)充裁量基準(zhǔn)的不足，協(xié)調(diào)法規(guī)與現(xiàn)實的矛盾，提高城管執(zhí)法效率和執(zhí)法公正。