人民網(wǎng)北京3月5日電 （記者 李婧）全國(guó)政協(xié)常委、民盟中央副主席葛劍平今年將提交《突破利益固化藩籬是落實(shí)生態(tài)頂層設(shè)計(jì)的關(guān)鍵》的提案。他表示，生態(tài)系統(tǒng)強(qiáng)調(diào)整體性和系統(tǒng)性，許多完整的自然生態(tài)被現(xiàn)行的分散管理體制無(wú)形切割，造成“碎片化”，管理弊端逐漸凸顯。

永定河面臨“九龍治水”局面

葛劍平在提案中介紹，我國(guó)對(duì)水資源實(shí)行流域管理與行政區(qū)域管理相結(jié)合的管理體制?？h級(jí)以上地方人民政府水行政主管部門按照規(guī)定的權(quán)限，負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)水資源的統(tǒng)一管理和監(jiān)督工作。一方面流域內(nèi)涉及的農(nóng)業(yè)灌溉、城市供水、水資源開發(fā)、防洪、污染控制要由不同政府部門管理，另一方面按流經(jīng)行政區(qū)域劃分，各區(qū)段的管理職能也各有其主，由此使一條完整的水系被人為分割，違背了自然規(guī)律。多部門、多層次的管理造成政出多門、權(quán)力交織、各自為政的“九龍治水”格局。

葛劍平指出，為尋求局部利益最大化，上游往往借地理優(yōu)勢(shì)侵占下游利益，造成“上游超標(biāo)排污、下游難免遭殃”的矛盾沖突。以北京的“母親河”永定河為例，全長(zhǎng)747公里，流經(jīng)內(nèi)蒙古、山西、河北三省區(qū)，以及北京、天津兩個(gè)直轄市，共43個(gè)縣市，全流域面積4.7萬(wàn)平方公里。由于責(zé)、權(quán)、利模糊不清，致使永定河的生態(tài)系統(tǒng)曾一度遭到嚴(yán)重破壞，河道內(nèi)溝壑遍布、河床裸露，冬春季節(jié)更是風(fēng)沙彌漫、塵土飛揚(yáng)，沿途民眾深受其苦，望河興嘆。

10余部門管理東北虎保護(hù)區(qū)

葛劍平介紹，據(jù)北京師范大學(xué)生物多樣性國(guó)家級(jí)創(chuàng)新團(tuán)隊(duì)長(zhǎng)期定位監(jiān)測(cè)，2012-2014年期間至少有27只東北虎和42只東北豹長(zhǎng)期活動(dòng)于中俄邊界附近，即吉林省區(qū)域內(nèi)的琿春、汪清國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)及其周邊區(qū)域。東北虎自然種群恢復(fù)的前提條件需要有特殊保護(hù)和管理的面積較大的自然區(qū)域，要有豐富的森林植被和獵物種群數(shù)量，以及良好的社會(huì)周邊環(huán)境。據(jù)調(diào)查，虎豹依然處于棲息地碎片化、食物不足等瀕危困境。這既有來(lái)自于森林保護(hù)區(qū)內(nèi)的體制因素，也有來(lái)自于周邊地區(qū)的外在干擾。

葛劍平表示，首先，森林資源的產(chǎn)權(quán)被分割，林木權(quán)屬既有國(guó)家的，也有集體的，造成財(cái)權(quán)、物權(quán)不統(tǒng)一。其次，自然保護(hù)區(qū)既受管理委員會(huì)（管理局）領(lǐng)導(dǎo)，又受各自業(yè)務(wù)主管部門的領(lǐng)導(dǎo)，缺乏明確的統(tǒng)一規(guī)劃和管理，從而出現(xiàn)管理重疊交叉、機(jī)構(gòu)設(shè)置混亂、責(zé)任不清。據(jù)調(diào)查，琿春東北虎國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)涉及林業(yè)、國(guó)土、水利、交通、牧業(yè)、旅游、規(guī)劃、公安、邊防、海關(guān)、工商等10多個(gè)部門，管理權(quán)限分散在上述相關(guān)行政主管部門和地方政府，缺少高于各部委的專門行政機(jī)構(gòu)的統(tǒng)籌管理，綜合協(xié)調(diào)難度加大。再次，自然保護(hù)區(qū)也遭受著保護(hù)區(qū)外人類活動(dòng)的干擾。在1000平方公里的琿春保護(hù)區(qū)周邊有17個(gè)村，居住著5000多名村民。有的村民為了個(gè)人利益將自家養(yǎng)的牛群上山放牧。據(jù)1989-2012年琿春地區(qū)統(tǒng)計(jì)，每年林下放牛40000余頭。高強(qiáng)度的放牛嚴(yán)重地干擾了東北虎和東北豹的繁殖環(huán)境，極大地減少了虎豹獵物的數(shù)量，成為虎豹擴(kuò)散和定居的最大障礙。

尊重自然，推進(jìn)“大部門制”

針對(duì)以上問(wèn)題，葛劍平在提案中提出三點(diǎn)建議：

一是尊重自然，堅(jiān)持生態(tài)系統(tǒng)完整性原則，推進(jìn)“大部門制”改革。

如成立流域綜合管理小組，建立聯(lián)席會(huì)議制度，加強(qiáng)對(duì)各地區(qū)、各部門、各群體之間的協(xié)調(diào)和統(tǒng)籌，對(duì)河流上中下游、兩岸、堤壩、濕地、林木植被等河流資源進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一環(huán)評(píng)、統(tǒng)一監(jiān)測(cè)、統(tǒng)一執(zhí)法，提高水資源的利用效率，科學(xué)控制河流開發(fā)限度，維護(hù)河流的健康和可持續(xù)性。

二是完善利益均衡化的相關(guān)配套政策，健全資源有償使用和生態(tài)補(bǔ)償制度。

生態(tài)補(bǔ)償制度作為生態(tài)環(huán)境保護(hù)利益平衡的一個(gè)杠桿，實(shí)質(zhì)上是一種利益協(xié)調(diào)機(jī)制。中央要賦予各地方先行先試的權(quán)力，探索建立橫向生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制和多元化補(bǔ)償機(jī)制。對(duì)國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)要加大中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度，提高補(bǔ)助系數(shù)，完善資金分配方式，做好對(duì)重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)的生態(tài)移民和妥善安置，在保護(hù)生態(tài)環(huán)境的前提下改善民生。

三是以建立國(guó)家公園體制為契機(jī)，改善現(xiàn)有自然保護(hù)管理體制，構(gòu)建科學(xué)的自然保護(hù)體系。

國(guó)家公園作為自然保護(hù)體系和生態(tài)文明體制建設(shè)的重要組成部分，其目的是保存保護(hù)典型生態(tài)系統(tǒng)的完整性。針對(duì)自然保護(hù)區(qū)條塊分割現(xiàn)狀，中央應(yīng)盡快出臺(tái)國(guó)家公園建設(shè)的相關(guān)政策法規(guī)，明確國(guó)家公園歸中央政府管理，采取中央政府垂直管理模式，對(duì)國(guó)家公園進(jìn)行統(tǒng)一管理、規(guī)劃、保護(hù)、建設(shè)，理順現(xiàn)有管理體制，并對(duì)國(guó)家公園全部土地資源權(quán)屬實(shí)現(xiàn)國(guó)有化。