題    目:關(guān)于正確認(rèn)識(shí)和妥善應(yīng)對(duì)農(nóng)地非糧化非農(nóng)化的提案
第一提案人：賴明
承辦單位：農(nóng)業(yè)部(主),發(fā)展改革委(會(huì)),財(cái)政部(會(huì)),國(guó)土資源部(會(huì))
提案形式：界別提案
內(nèi)    容：
    當(dāng)前，很多地方農(nóng)村耕地和基本農(nóng)田不同程度存在“非糧化”、“非農(nóng)化”，尤其是在大面積土地整治項(xiàng)目流轉(zhuǎn)時(shí)表現(xiàn)得更為突出。以安徽省肥西縣為例，截至2014年6月，全縣共流轉(zhuǎn)各類農(nóng)業(yè)用地總面積37.7萬畝，占全縣二調(diào)實(shí)際面積的29.5%。從生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)看，從事糧油生產(chǎn)的12.3萬畝，占40.6%；而生產(chǎn)苗木花卉的有14.5萬畝，占47.8%。不過，在嚴(yán)格的土地制度管理下，農(nóng)地“非農(nóng)化”現(xiàn)象尚不如“非糧化”明顯，但防止農(nóng)地“非農(nóng)化”的壓力非常之大。在推進(jìn)農(nóng)村土地適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)過程中，應(yīng)切實(shí)遏制流轉(zhuǎn)土地“非糧化”、嚴(yán)禁流轉(zhuǎn)土地“非農(nóng)化”。
    一、農(nóng)地“非糧化”、“非農(nóng)化”的主要原因
    一是工商資本直接進(jìn)入農(nóng)業(yè)生產(chǎn)領(lǐng)域造成農(nóng)村耕地和基本農(nóng)田“非糧化”。基層政府針對(duì)農(nóng)地的所有權(quán)、承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)三權(quán)分置，引導(dǎo)農(nóng)民成立經(jīng)濟(jì)合作組織，通過土地流轉(zhuǎn)等方式實(shí)行土地規(guī)?；?jīng)營(yíng)。為鼓勵(lì)土地流轉(zhuǎn)，一些地方還出臺(tái)相應(yīng)的激勵(lì)政策，允許一些“非糧化”、“非農(nóng)化”項(xiàng)目隨工商資本利用土地流轉(zhuǎn)方式獲得農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用地。
    二是市場(chǎng)需求與經(jīng)濟(jì)效益引發(fā)農(nóng)村耕地和基本農(nóng)田“非糧化”。隨著人們生活水平的不斷提高，食物的品種越來越豐富，人們的食物結(jié)構(gòu)越來越多樣化，對(duì)肉類、水產(chǎn)品、蔬菜、水果等農(nóng)產(chǎn)品的需求量在不斷增加，市場(chǎng)需求進(jìn)一步強(qiáng)化。加上對(duì)高效農(nóng)業(yè)項(xiàng)目的宣傳鼓勵(lì)，從現(xiàn)實(shí)的經(jīng)濟(jì)效益看，糧食生產(chǎn)的比較效益低，受利益驅(qū)動(dòng)，一些有條件的地方土地“非糧化”呈現(xiàn)增長(zhǎng)趨勢(shì)。
    三是新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體在農(nóng)業(yè)規(guī)?；a(chǎn)時(shí)需要配套建設(shè)相應(yīng)的生產(chǎn)設(shè)施及加工廠房。一些新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體無法獲得建設(shè)庫房、曬場(chǎng)、育苗和加工用房等建設(shè)用地指標(biāo)，或者用地指標(biāo)申請(qǐng)得不到及時(shí)批復(fù)，于是擅自改變土地用途，出現(xiàn)“非農(nóng)化”用地現(xiàn)象。
    四是改革開放以來我國(guó)取得的發(fā)展成果使得經(jīng)濟(jì)社會(huì)結(jié)構(gòu)發(fā)生了重大變化。第一、目前，第一產(chǎn)業(yè)的比重不到10%，并且在逐年降低。同時(shí)，發(fā)展中的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)不僅僅是生產(chǎn)糧食，還包括養(yǎng)殖、花卉、苗木、林業(yè)、生態(tài)農(nóng)業(yè)、休閑觀光農(nóng)業(yè)等業(yè)態(tài)豐富的新型農(nóng)業(yè)。尤其是隨著我國(guó)農(nóng)村城鎮(zhèn)化水平的不斷提高，大量的農(nóng)村勞動(dòng)力從土地上轉(zhuǎn)移出來，土地的保障功能弱化，生產(chǎn)要素的資源屬性進(jìn)一步凸顯，隨之市場(chǎng)對(duì)資源配置的決定性作用逐步顯現(xiàn)。第二、第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展必然要與第一產(chǎn)業(yè)爭(zhēng)奪土地，特別是對(duì)后發(fā)地區(qū)來講，出現(xiàn)一定規(guī)模的土地“非農(nóng)化”現(xiàn)象是社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不可或缺的選擇。
    五是地方政府發(fā)展區(qū)域經(jīng)濟(jì)與國(guó)家宏觀政策之間的矛盾?，F(xiàn)行的耕地和基本農(nóng)田保護(hù)與規(guī)劃方案的科學(xué)合理性存在不足之處，指標(biāo)分配的合理性和規(guī)劃約束力的剛性不強(qiáng)。一個(gè)不爭(zhēng)的事實(shí)是農(nóng)業(yè)大縣就是財(cái)政窮縣，說明國(guó)家對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的補(bǔ)貼政策無法彌補(bǔ)因此產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)發(fā)展差距。如今，保障農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)的安全，把飯碗端在自己的手里是國(guó)家層面的戰(zhàn)略需要，而地方政府面臨著發(fā)展經(jīng)濟(jì)的壓力，毫無疑問，他們需要發(fā)展非糧非農(nóng)產(chǎn)業(yè)。
    二、幾點(diǎn)建議
    一是正確對(duì)待當(dāng)前農(nóng)村耕地和基本農(nóng)田存在不同程度的“非糧化”、“非農(nóng)化”現(xiàn)象。推進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化，發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，不僅需要轉(zhuǎn)變生產(chǎn)方式，還要轉(zhuǎn)變生產(chǎn)理念。只要是針對(duì)社會(huì)實(shí)際需要進(jìn)行的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動(dòng)，都應(yīng)該納入大農(nóng)業(yè)范疇加以甄別，要用發(fā)展的眼光看待新生事物，不能機(jī)械地理解傳統(tǒng)名詞。
    二是改革現(xiàn)行的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)與補(bǔ)貼政策。在國(guó)家層面要根據(jù)各地的資源稟賦，合理劃定糧食生產(chǎn)主體功能區(qū)，加大農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施投入和生產(chǎn)機(jī)械補(bǔ)貼，降低農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本。改革農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼發(fā)放方式，將增量部分向糧食生產(chǎn)者傾斜，讓糧食生產(chǎn)者能夠獲得合理的利潤(rùn)?？己说胤郊Z食生產(chǎn)總量，據(jù)此給予地方財(cái)政合理補(bǔ)助，縮小因生產(chǎn)糧食造成的地區(qū)間經(jīng)濟(jì)發(fā)展差異。
    三是探索完善現(xiàn)代農(nóng)業(yè)與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的用地平衡制度。在省、市級(jí)層面要妥善做好土地利用總體規(guī)劃，合理制定各地耕地保護(hù)面積與建設(shè)用地規(guī)模的比例，減少各地在發(fā)展過程中人為制造的資源稟賦不合理配置。省市要從每年的建設(shè)用地計(jì)劃指標(biāo)中單列一定的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)建設(shè)用地指標(biāo)，有序推進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化健康發(fā)展。
    四是建立土地動(dòng)態(tài)監(jiān)管制度，合理規(guī)劃引導(dǎo)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整與布局?？h鄉(xiāng)政府應(yīng)嚴(yán)格執(zhí)行現(xiàn)行的土地管理政策，加大耕地和基本農(nóng)田的保護(hù)力度，鼓勵(lì)糧食生產(chǎn)。建立工商企業(yè)租賃農(nóng)戶承包耕地準(zhǔn)入和監(jiān)管制度，建立風(fēng)險(xiǎn)保障金制度，對(duì)工商企業(yè)長(zhǎng)時(shí)間、大面積租賃農(nóng)戶承包地的項(xiàng)目，要進(jìn)行資格審查和項(xiàng)目審查。對(duì)較大面積的土地整治與流轉(zhuǎn)項(xiàng)目要做好農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的發(fā)展規(guī)劃，有關(guān)部門要對(duì)租賃土地企業(yè)的農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)能力、土地用途和風(fēng)險(xiǎn)防范能力等適時(shí)進(jìn)行監(jiān)督檢查，圍繞土地利用、合同履行等情況，及時(shí)查處糾正浪費(fèi)農(nóng)地資源、改變農(nóng)地用途等違法違規(guī)行為。
    
來源：中國(guó)政協(xié)網(wǎng)