題    目:關(guān)于建立和完善我國用水權(quán)初始分配制度的提案
第一提案人：陶凱元
承辦單位：水利部
提案形式：個人提案
內(nèi)    容：
    中共十八屆三中全會提出建立碳排放權(quán)、污染排放權(quán)、水權(quán)、節(jié)能量的交易市場，五中全會提出建立健全用能權(quán)、用水權(quán)、排污權(quán)、碳排放權(quán)初始分配制度。建立健全我國的流域初始水權(quán)分配制度，既是落實最嚴格的水資源管理，推進生態(tài)文明建設(shè)的重大舉措，也是建立地區(qū)間橫向生態(tài)補償制度，加快推進主體功能區(qū)戰(zhàn)略的內(nèi)在要求和基礎(chǔ)條件。
    一、現(xiàn)行水量分配辦法存在的問題
    2007年12月，水利部發(fā)布了《水量分配暫行辦法》（以下簡稱《辦法》），宗旨是以流域為單元，通過水量分配，將水資源在流域內(nèi)的行政區(qū)域之間進行科學、合理的配置。雖然《辦法》已經(jīng)具有某些用水權(quán)初始分配的雛形，但與健全的水權(quán)初始分配制度仍有相當距離。主要表現(xiàn)為：
    1、《辦法》僅涉及水量分配，屬于國家對用水實行總量控制和定額管理相結(jié)合的制度，并未上升到水權(quán)分配的法律層次，未界定用水的產(chǎn)權(quán)關(guān)系。從權(quán)利指向的對象來看，用水權(quán)應該涵蓋水量和水質(zhì)兩個維度。《辦法》雖然規(guī)范了水量分配，但對于水量與水質(zhì)的關(guān)系，水質(zhì)變化是否影響水量分配等水權(quán)的基本范疇均未涉及，很難成為試點中的水權(quán)交易的基礎(chǔ)。
    2、未能反映按照要素貢獻分配的基本原則。水資源同時具有消費品和生產(chǎn)要素的雙重屬性。由生態(tài)地理環(huán)境決定的水資源總量在一定時期內(nèi)是相對固定的，但人類的生產(chǎn)、生活和對水資源的投資和保護均改變水循環(huán)過程。如，工農(nóng)業(yè)用水及其污水排放、興建水利工程和治污設(shè)施等均會影響可利用水資源的數(shù)量和質(zhì)量。按要素貢獻分配是市場經(jīng)濟的基本規(guī)律，只有要素所有者的權(quán)益在經(jīng)濟上得到實現(xiàn)，才能實現(xiàn)要素的有效供給，水也不能例外。《辦法》忽視了水資源生產(chǎn)的要素貢獻原則，沒有擺脫將水資源作為公共品的窠臼。如果不加以改革，作為要素貢獻者的水功能地區(qū)將保留盡可能少的環(huán)保投入，由此將會導致全流域的水質(zhì)下降。同時，由于水資源的地區(qū)產(chǎn)出與水量分配關(guān)聯(lián)很弱，水源地區(qū)可能減少森林、濕地等水源涵養(yǎng)區(qū)面積，將土地轉(zhuǎn)用作發(fā)展工商業(yè)，由此也將帶來全流域的水量減少和水質(zhì)變差。
    總之，《辦法》關(guān)于用水量的分配主要考慮經(jīng)濟效率優(yōu)先原則。這種原則不僅會擴大地區(qū)發(fā)展差距，而且加速了生態(tài)環(huán)境的惡化，與新常態(tài)下協(xié)調(diào)、綠色和共享的發(fā)展理念相悖。新階段的生態(tài)文明建設(shè)在自然資源的初始使用權(quán)分配中應當遵循生態(tài)優(yōu)先的原則，緩解生態(tài)環(huán)境透支與經(jīng)濟發(fā)展之間的矛盾。
    二、水權(quán)初始分配制度的目標和原則
    《中華人民共和國水法》規(guī)定，水資源屬國家所有。因此水權(quán)初始分配的性質(zhì)是水資源使用權(quán)、受益權(quán)和轉(zhuǎn)讓權(quán)的分配。
    基本原則
    1、公平性原則。承認全體居民擁有平等的用水權(quán)，保障每個公民的基本生活用水需求，是水權(quán)初始分配中優(yōu)先考慮的原則。
    2、生態(tài)優(yōu)先原則。劃分水權(quán)的優(yōu)先次序是實現(xiàn)水權(quán)有序管理的基礎(chǔ)，為此需要確定：（1）水權(quán)的產(chǎn)生依據(jù)；（2）水權(quán)分配的先后順序,以協(xié)調(diào)水權(quán)人之間的利益沖突。生態(tài)優(yōu)先原則有兩層含義，一是優(yōu)先保證生態(tài)用水，生態(tài)用水在任何情況下不能被擠占；二是在保障公平性原則的基礎(chǔ)上，承認負擔著水源涵養(yǎng)重任的生態(tài)功能區(qū)具有優(yōu)先用水權(quán)，以利于建立激勵性的水資源保護和生態(tài)補償機制，通過水權(quán)收益內(nèi)部化，增強生態(tài)功能區(qū)保護水生態(tài)環(huán)境的動力。
    3、市場化原則。水權(quán)的初始分配應有利于建立水權(quán)交易市場，通過市場機制來為使用水資源定價，促進各類用水主體節(jié)約和保護水資源。通過市場機制協(xié)調(diào)各參與方的利益，解決經(jīng)濟社會發(fā)展與生態(tài)資源短缺的矛盾。
    三、完善流域水權(quán)初始分配制度的建議
    1、提升初始水權(quán)分配的法律地位
    初始水權(quán)分配應獲得各級人大授權(quán)。在《水法》修訂之前，建議由流域管理機構(gòu)會同流域內(nèi)各地區(qū)水行政主管部門協(xié)商提出用水權(quán)初始分配方案，報本級和上一級人大審議批準后方可實施。
    2、實行三級初始水權(quán)配置制度
    為了減少協(xié)商談判成本，需要建立優(yōu)先等級水權(quán)分配制度。一級水權(quán)為不管何種來水量情況下均應優(yōu)先滿足的水權(quán)，具有最高優(yōu)先等級。一級水權(quán)配置原則是底線原則,即必須保障居民的最基本生活用水，守住生態(tài)紅線和糧食安全的底線。二級水權(quán)的可分配水量為可利用水資源在扣除一級水權(quán)后的可分配水量。二級水權(quán)的配置以生態(tài)要素貢獻原則為主,主要依據(jù)各地區(qū)對生產(chǎn)和保護水資源的貢獻。三級水權(quán)的可分配水量是可利用水資源量扣除一級、二級水權(quán)后的可分配水量。三級水權(quán)的配置原則是效率優(yōu)先、兼顧公平的原則。三類水權(quán)中一級水權(quán)具有最高優(yōu)先權(quán)，二級水權(quán)次之，三級水權(quán)優(yōu)先等級最低，當水資源不能滿足全部需求時，水權(quán)等級低的用途必須服從于水權(quán)等級高的用途。三級水權(quán)雖然優(yōu)先級最低,但在三類水權(quán)中流動性最強,是水權(quán)交易市場中最活躍、最能體現(xiàn)水資源與經(jīng)濟發(fā)展關(guān)系及市場調(diào)節(jié)機制的部分。
    3、行政配置與市場機制相結(jié)合
    水權(quán)的初始分配構(gòu)成一級市場。其中，一級水權(quán)中的生活用水和糧食生產(chǎn)用水按照最低定額標準分配。二級水權(quán)的初始分配根據(jù)流域情況可以有多種方式：在水流條件單一、支流較少的流域，以行政區(qū)域邊界斷面的流量增量（出境流量減去入境流量的上年平均值）和水質(zhì)變化（入境水質(zhì)等級減去出境水質(zhì)等級的上年平均值）作為當年水量分配的主要依據(jù)，對于水污染嚴重地區(qū)，水質(zhì)權(quán)重大于水量權(quán)重，水量短缺地區(qū)則相反；在水流條件復雜、河網(wǎng)支流繁多的流域，由流域管理機構(gòu)每年組織水權(quán)拍賣活動，拍賣所得資金納入流域生態(tài)補償基金，依據(jù)對各地區(qū)生態(tài)環(huán)境指標的考核結(jié)果，用于對流域生態(tài)資源貢獻的補償。三級水權(quán)（主要為工業(yè)用水）的分配主要采用市場機制，例如以行政區(qū)域為單位組建項目法人，由項目法人參與一級市場拍賣，然后再零售給本區(qū)域二級市場的用水戶。最后，通過節(jié)約用水，水權(quán)富余的地區(qū)和取水戶可將富余水權(quán)出售給有需求的地區(qū)和取水戶，形成水權(quán)交易的二級市場。二級市場的價格依據(jù)供求關(guān)系和水質(zhì)等級決定，與碳排放權(quán)交易一樣，實行總量+交易制度，即在對全流域?qū)嵤┯盟偭靠刂频耐瑫r，允許流域各地區(qū)之間和用水戶之間進行跨地區(qū)的水權(quán)交易。
    
來源：中國政協(xié)網(wǎng)