題    目:關(guān)于推動(dòng)“多規(guī)合一”實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)區(qū)域資源環(huán)境統(tǒng)籌發(fā)展的提案
第一提案人：陳修茂
承辦單位：發(fā)展改革委(主),國(guó)土資源部(會(huì)),住房城鄉(xiāng)建設(shè)部(會(huì)),環(huán)境保護(hù)部(會(huì))
提案形式：個(gè)人提案
內(nèi)    容：
    “多規(guī)合一”是當(dāng)前中央全面深化改革的一項(xiàng)重要任務(wù)。習(xí)近平總書(shū)記在2013年12月召開(kāi)的中央城鎮(zhèn)化工作會(huì)議上強(qiáng)調(diào)，“要建立一個(gè)統(tǒng)一的空間規(guī)劃體系，限定城市發(fā)展邊界，劃定城市生態(tài)紅線，一張藍(lán)圖干到底”；在2014年12月的中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議上，提出“推進(jìn)城鎮(zhèn)化健康發(fā)展是優(yōu)化經(jīng)濟(jì)發(fā)展空間格局的重要內(nèi)容，要有歷史耐心，不要急于求成”。要加快規(guī)劃體制改革，健全空間規(guī)劃體系，積極推進(jìn)市縣“多規(guī)合一”。
    2014年9月，廈門(mén)市成為全國(guó)“多規(guī)合一”28個(gè)試點(diǎn)市區(qū)縣之一，也是試點(diǎn)城市中唯一的大城市。市委市政府把實(shí)施“多規(guī)合一”作為推動(dòng)廈門(mén)轉(zhuǎn)型發(fā)展、推進(jìn)城市治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要抓手，初步解決了空間規(guī)劃沖突問(wèn)題，再造了審批流程，提高了政府辦事效率，搭建了城鄉(xiāng)區(qū)域資源環(huán)境統(tǒng)籌發(fā)展的平臺(tái)。
    一、開(kāi)展“多規(guī)合一”的背景和意義
    目前，隨著我國(guó)改革開(kāi)放的不斷深入,城鄉(xiāng)發(fā)展和建設(shè)中積累的一些問(wèn)題日益凸現(xiàn)，有些已經(jīng)嚴(yán)重制約經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展,比較突出的表現(xiàn)在：一是空間規(guī)劃相互沖突。由于各個(gè)部門(mén)各自都制定自己的規(guī)劃，規(guī)劃主體、規(guī)劃期限、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)不一致，城市經(jīng)濟(jì)、社會(huì)空間布局不統(tǒng)一，空間資源得不到有效利用，土地資源浪費(fèi)和低效利用現(xiàn)象嚴(yán)重，生態(tài)用地缺乏協(xié)調(diào)統(tǒng)一，難以實(shí)現(xiàn)有效保護(hù)。以廈門(mén)為例，通過(guò)“多規(guī)合一”，發(fā)現(xiàn)在城市規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃之間有12.4萬(wàn)塊差異圖斑，導(dǎo)致約55平方公里的土地指標(biāo)不能有效使用；在城市生態(tài)控制區(qū)內(nèi)，有40平方公里的建設(shè)用地。二是城鄉(xiāng)區(qū)域不能全覆蓋。城市規(guī)劃部門(mén)重點(diǎn)關(guān)注城市建設(shè)用地，國(guó)土、海洋、林業(yè)部門(mén)規(guī)劃重點(diǎn)關(guān)注農(nóng)田、林地等非建設(shè)用地，導(dǎo)致規(guī)劃及管理相互交叉但又不交圈，特別是鄉(xiāng)村地區(qū)空間管理缺失。可以全覆蓋的統(tǒng)一的空間規(guī)劃管理體系還很缺乏。三是審批效率低下。各相關(guān)行政部門(mén)的審批依據(jù)、審批管理系統(tǒng)等不一致，甚至不同部門(mén)審批互為前置，導(dǎo)致程序繁瑣，相互扯皮。四是規(guī)劃的相互矛盾，且公眾知情度、參與度不高容易引發(fā)社會(huì)不滿情緒等等。
    針對(duì)這些問(wèn)題，“多規(guī)合一”不僅僅是做一個(gè)規(guī)劃，不是簡(jiǎn)單地、機(jī)械地把各類(lèi)規(guī)劃疊加整合集成在一張圖上，而是一項(xiàng)城市治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重大探索，是在思想觀念、發(fā)展方式、行政審批等方面綜合性、引領(lǐng)性的改革。
    二、關(guān)于“多規(guī)合一”的建議
    “多規(guī)合一”工作是一項(xiàng)改革的探索，要強(qiáng)調(diào)理念創(chuàng)新引領(lǐng)，機(jī)制創(chuàng)新支撐，精心設(shè)計(jì)，穩(wěn)步實(shí)施。
    一是要制定具有高度共識(shí)的國(guó)家層面的城市發(fā)展戰(zhàn)略。這是前提?！岸嘁?guī)合一”，首先要有一個(gè)對(duì)城市經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、環(huán)境等各方面發(fā)展具有全局性、長(zhǎng)期性、決定性指導(dǎo)作用的城市發(fā)展戰(zhàn)略。如，2013年廈門(mén)市委、市政府通過(guò)組織專家反復(fù)深入研究和廣泛征求全市市民意見(jiàn)，共收集3.2萬(wàn)余條意見(jiàn)建議，制定了《美麗廈門(mén)戰(zhàn)略規(guī)劃》，明確了廈門(mén)發(fā)展的“兩個(gè)百年”愿景，確定了城市發(fā)展定位、發(fā)展戰(zhàn)略和十大行動(dòng)計(jì)劃。戰(zhàn)略規(guī)劃由市人民代表大會(huì)審議通過(guò)，同時(shí)還配套編制了主體功能區(qū)規(guī)劃，創(chuàng)新建立了差異化的干部考核評(píng)價(jià)和財(cái)稅激勵(lì)等體制機(jī)制來(lái)確保戰(zhàn)略的實(shí)施。這些工作為“多規(guī)合一”打下了基礎(chǔ)，明確了方向。
    二是要構(gòu)建全國(guó)城市空間規(guī)劃體系。這是基礎(chǔ)，是“多規(guī)合一”的切入點(diǎn)，是建立統(tǒng)一的城市空間規(guī)劃體系，其著眼點(diǎn)在于搭建城市統(tǒng)籌發(fā)展的平臺(tái)，促進(jìn)科學(xué)發(fā)展、轉(zhuǎn)型發(fā)展。
    1、要形成“一張藍(lán)圖”，嚴(yán)格管控。以廈門(mén)為例，《美麗廈門(mén)戰(zhàn)略規(guī)劃》以城市理想空間形態(tài)為指引，統(tǒng)籌整合各個(gè)規(guī)劃，銜接基礎(chǔ)數(shù)據(jù)、用地分類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)和用地邊界，統(tǒng)一各類(lèi)圖紙坐標(biāo)系，形成覆蓋全市域城鄉(xiāng)的“一張藍(lán)圖”。協(xié)調(diào)整合了原先互相沖突的12.4萬(wàn)多個(gè)規(guī)劃圖斑，盤(pán)活了55平方公里的建設(shè)用地存量等等。這張藍(lán)圖，主要包括三張圖：
    第一張圖是確定生態(tài)控制線和城市開(kāi)發(fā)邊界及城市空間容量?！岸嘁?guī)合一”后，就可明確轄區(qū)的陸域面積，包括生態(tài)控制線范圍、城市開(kāi)發(fā)邊界、海域及灘涂面積；同時(shí)，確定城市空間容量，對(duì)每個(gè)區(qū)域的面積、人口容量、水資源容量、空間容量和空間控制線都做出確定。
    第二張圖是生態(tài)控制區(qū)里面的細(xì)化內(nèi)容。生態(tài)控制線細(xì)分為基本農(nóng)田、生態(tài)林地、水源保護(hù)區(qū)等。國(guó)家各相關(guān)部門(mén)對(duì)生態(tài)環(huán)境都有保護(hù)要求，在生態(tài)控制區(qū)內(nèi)要把這些要求都放進(jìn)去，在重疊的區(qū)域內(nèi)誰(shuí)的要求最嚴(yán)格就按誰(shuí)的要求去管，把各個(gè)部門(mén)的要求綜合落實(shí)。
    第三張圖是城市開(kāi)發(fā)邊界的細(xì)化內(nèi)容，明確生活空間、生產(chǎn)空間的劃分以及重大基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施的布局。
    2、要搭建“一個(gè)平臺(tái)”，協(xié)同管理。構(gòu)建統(tǒng)一的空間信息管理協(xié)同平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)建設(shè)項(xiàng)目、規(guī)劃、國(guó)土資源管理信息，以及環(huán)保、海洋、林業(yè)、水利、交通、教育、醫(yī)療、農(nóng)業(yè)等部門(mén)規(guī)劃信息資源的共享共用，實(shí)現(xiàn)各部門(mén)業(yè)務(wù)的協(xié)同辦理。以廈門(mén)為例，各區(qū)也同步做好各自信息系統(tǒng)的建設(shè)改造，實(shí)現(xiàn)市、區(qū)兩級(jí)業(yè)務(wù)協(xié)同平臺(tái)互聯(lián)互通。市里建立專門(mén)的人才隊(duì)伍對(duì)平臺(tái)進(jìn)行動(dòng)態(tài)維護(hù)更新，建立動(dòng)態(tài)更新維護(hù)制度，制定了《信息公共平臺(tái)動(dòng)態(tài)維護(hù)規(guī)則》、《信息公共平臺(tái)使用指南》等一系列制度規(guī)范。
    三是要推動(dòng)審批制度改革，再造審批流程，推行“一張表”受理。依托協(xié)同平臺(tái)，按照建設(shè)項(xiàng)目的流程進(jìn)行階段優(yōu)化，全面推動(dòng)審批制度的改革，推動(dòng)政府職能的轉(zhuǎn)變，進(jìn)一步促進(jìn)科學(xué)決策、民主決策和依法決策。依托業(yè)務(wù)協(xié)同平臺(tái)，再造從用地規(guī)劃許可到竣工驗(yàn)收的項(xiàng)目審批流程，推行“一表式”受理審批，一個(gè)窗口統(tǒng)一收件，各審批部門(mén)網(wǎng)上并聯(lián)協(xié)同審批，實(shí)現(xiàn)審批信息實(shí)時(shí)共享。實(shí)行“多規(guī)合一”后，廈門(mén)從項(xiàng)目立項(xiàng)申請(qǐng)到用地規(guī)劃許可證核發(fā)，審批時(shí)間從53個(gè)工作日壓縮到10個(gè)工作日。
    四是建議國(guó)務(wù)院成立“多規(guī)合一”工作領(lǐng)導(dǎo)小組?！岸嘁?guī)合一”是規(guī)劃、發(fā)改、國(guó)土、環(huán)保、海洋、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、水利、交通等多部門(mén)的橫向協(xié)同創(chuàng)新，是全國(guó)省、市、區(qū)、鎮(zhèn)（街）縱向管理體制的同步改革。因此，各級(jí)黨政主要領(lǐng)導(dǎo)要主責(zé)主抓，上下密切聯(lián)動(dòng)、左右通力協(xié)作，以形成推進(jìn)系統(tǒng)改革的強(qiáng)大合力。定期召開(kāi)專題會(huì)議，協(xié)調(diào)解決“多規(guī)合一”工作中的突出矛盾，逐項(xiàng)落實(shí)生態(tài)控制線方案和建設(shè)項(xiàng)目取舍。
    
來(lái)源：中國(guó)政協(xié)網(wǎng)