編者按

 

自1956年建立第一處自然保護區(qū)至今，我國自然保護區(qū)工作取得很大成績。黨的十八大以來，黨中央、國務院把生態(tài)文明建設和環(huán)境保護擺在更加重要的戰(zhàn)略位置。習近平總書記多次作出重要批示，要求進一步加強自然保護區(qū)建設與管理。各地各部門認真貫徹落實黨中央的決策部署，我國自然保護區(qū)工作取得新的重大進展。當前我國仍處于工業(yè)化、城鎮(zhèn)化快速發(fā)展階段，生態(tài)環(huán)境保護壓力依然很大，自然保護區(qū)在建設和管理中還存在一些矛盾和問題。9月8日，全國政協(xié)召開雙周協(xié)商座談會，專門就此問題協(xié)商座談?，F(xiàn)將有關發(fā)言摘登如下。

 

■全國政協(xié)常委、民族和宗教委員會主任，中央統(tǒng)戰(zhàn)部原副部長朱維群：加強自然保護區(qū)建設與管理的建議

 

目前，內蒙古、西藏自治區(qū)黨委、政府認真貫徹中央有關自然保護區(qū)的政策，嚴格執(zhí)行有關法律法規(guī)，經(jīng)多年的保護，草地、森林、濕地等生態(tài)系統(tǒng)得到一定程度恢復，國家重點保護珍稀動物的種群和數(shù)量穩(wěn)中有增，區(qū)域內的生態(tài)功能進一步增強。但還存在一些需要解決的問題。為此，建議：

 

一、加強國家自然保護體系的頂層設計。加快推進自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權制度和用途管制制度建設，劃定生態(tài)保護紅線，加強國家公園及各類自然保護地管理體制和運行機制的頂層設計；對不同時期、不同部門出臺的有關保護區(qū)的法規(guī)文件進行統(tǒng)一梳理，明確各級政府及主管部門的職責，形成有效的運作體系；加大政府投入，真正體現(xiàn)國家公園、自然保護區(qū)和各類保護地的公益性屬性。

 

二、實事求是調整自然保護區(qū)空間布局。進一步優(yōu)化調整自然保護區(qū)空間布局，對居住在自然保護區(qū)核心區(qū)與緩沖區(qū)內的居民有序實施生態(tài)移民，并盡快研究提出自然保護區(qū)內已有探礦權、采礦權退出補償機制；對生態(tài)服務功能價值較低的重點城鎮(zhèn)、交通干線、重要發(fā)展區(qū)域調整出自然保護區(qū)范圍，并合理劃定自然保護區(qū)內各個功能區(qū)。

 

三、妥善處理保護區(qū)內土地權屬問題。更多地靠建立自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權流轉制度來解決。在依法、公平、自愿的基礎上，通過置換、贖買、租賃、出讓、入股、補償?shù)绒k法，推進自然保護區(qū)相關產(chǎn)權的流轉，逐步實現(xiàn)核心區(qū)和緩沖區(qū)的集體土地、山林由保護區(qū)管理機構統(tǒng)一實行用途管理。

 

四、加大政府投入力度，健全生態(tài)補償機制。合理劃分中央和地方管理事權，逐步將國家級自然保護區(qū)建設和管理運行經(jīng)費納入中央預算，加大對國家級自然保護區(qū)及西部省級自然保護區(qū)的投入力度，保障其管理運行支出經(jīng)費。要逐步構建以國家和省級財政統(tǒng)籌為主，社會參與為補充的多層次、多渠道生態(tài)補償機制。

 

五、加快修訂《自然保護區(qū)條例》。修訂《自然保護區(qū)條例》，進一步明確國家綜合管理部門、地方政府、保護區(qū)管理機構的職能職責，規(guī)范自然保護區(qū)的設立審查制度、自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權制度、管理制度、生態(tài)補償制度、保護區(qū)與社區(qū)共建制度等。

 

■全國政協(xié)常委，民盟黑龍江省委主委，黑龍江省政協(xié)副主席趙雨森：科學劃分自然保護區(qū)功能區(qū)

 

自然保護區(qū)按照主導功能性差異劃分為核心區(qū)、緩沖區(qū)和實驗區(qū)三個功能區(qū)。目前，由于保護區(qū)本底資料不清，功能區(qū)劃分不合理，造成了保護對象難以得到有效保護；自身無法合理利用資源；保護區(qū)與社區(qū)居民矛盾變大等問題。

 

保護區(qū)運行還需要有效管理和持續(xù)經(jīng)濟來源。如果功能區(qū)劃分不合理，政府的補助又有限，自身資源又利用不好，保護區(qū)難以實現(xiàn)健康長久發(fā)展。為此，建議：

 

一、新建保護區(qū)要科學劃分功能區(qū)。應根據(jù)主要保護對象的種類、數(shù)量、分布及受威脅程度等因素，科學合理劃分功能區(qū)。詳細調查保護區(qū)內居民區(qū)、公路、農(nóng)田等干擾地類的分布和面積等資料。將這些影響因素最大程度地劃分到實驗區(qū)內，盡可能減少核心區(qū)與緩沖區(qū)受到的干擾。在不影響主要保護對象、不破壞生態(tài)環(huán)境的基礎上，合理利用實驗區(qū)資源，發(fā)展旅游、養(yǎng)殖馴化等產(chǎn)業(yè)，有效協(xié)調區(qū)域社會經(jīng)濟發(fā)展與生態(tài)資源保護之間的關系。

 

二、對現(xiàn)有保護區(qū)合理調整功能區(qū)。當保護對象的狀況、生態(tài)環(huán)境與空間格局、人類干擾程度發(fā)生明顯變化，或者為了提升社會效益時，應該調整保護區(qū)功能區(qū)，確保重點保護對象得到有效保護，不破壞自然生態(tài)系統(tǒng)和生物多樣性，不嚴重影響保護區(qū)內及周邊居民的生活，不改變保護區(qū)的性質和保護對象。

 

三、加強保護區(qū)基礎工作。在新建和調整保護區(qū)功能區(qū)時，各級政府及相關部門應聘請專業(yè)人員，全面開展保護區(qū)本底資源調查工作，充分掌握自然資源實際情況。從長遠的、發(fā)展的角度編制保護區(qū)總體規(guī)劃和科學考察報告。

 

■全國政協(xié)委員，九三學社福建省委主委，福建省副省長洪捷序：加強海洋自然保護區(qū)規(guī)劃與建設

 

目前，我國已批準建立海洋自然保護區(qū)156個，并初步構建了法規(guī)政策和管理制度。但因起步較晚，還存在不少困難和問題。主要是，法規(guī)政策亟待完善，總體布局、面積、類型存在不足，現(xiàn)行管理體制影響海洋生態(tài)保護的完整性，尚未建立海洋保護區(qū)經(jīng)費主渠道等。為此，建議：

 

一、制定海洋自然保護區(qū)中長期發(fā)展規(guī)劃。把重要自然岸線、濕地、水生動物洄游水域納入統(tǒng)一保護，滿足珍稀瀕危物種及典型生態(tài)系統(tǒng)保護的需要。建立海洋保護區(qū)生態(tài)補償機制，調動地方積極性，妥善化解保護中遇到的各種問題，實現(xiàn)保護區(qū)可持續(xù)發(fā)展。

 

二、加強《自然保護區(qū)條例》與《海洋自然保護區(qū)管理規(guī)定》以及有關濕地管理法律法規(guī)的銜接和修訂工作。抓緊修訂水生野生動物保護規(guī)章制度，盡快批準新的《國家重點保護水生野生動植物名錄》，根據(jù)實際需要提高部分瀕危物種的保護級別。探索將國家重點保護物種主要棲息地強制列為國家級自然保護區(qū)的法律可行性。

 

三、整合部門監(jiān)管職責。海洋自然保護區(qū)涉及海洋、環(huán)保、林業(yè)等部門，應強化海洋部門在海洋類型保護區(qū)的統(tǒng)一管理職能，明確監(jiān)管責任。把海洋自然保護區(qū)建設成效納入地方政府工作績效的考核內容，提高地方政府建設和發(fā)展保護區(qū)的積極性。

 

四、加大社會對海洋自然保護區(qū)的支持。暢通信息公開渠道，建立公共監(jiān)督員制度，提高公眾參與度。積極開展社區(qū)共建，爭取社區(qū)漁農(nóng)配合和參與。

 

■全國政協(xié)委員、民族和宗教委員會副主任，國務院參事杜鷹：加強國家自然保護地體制頂層設計

 

目前，自然保護區(qū)建設與管理面臨很多亟待解決的問題，最突出的就是如何處理好保護與開發(fā)的關系。從調研的情況看，確實存在保護不力的問題。這種現(xiàn)象出現(xiàn)的原因有：一是最初的劃界分區(qū)不夠科學；二是多部門管理，導致有些管理弱化，甚至缺失；三是投入還不夠，補償機制不夠完善；四是有些歷史遺留問題。

 

僅僅就自然保護區(qū)講自然保護區(qū)，這些問題很難有效解決，只有加強頂層設計，才能把這些問題看得更清楚，也才能找到有效的解決辦法。

 

一、關于自然保護地的管理體制問題。國家公園試點工作現(xiàn)在是國家發(fā)改委牽頭，試點完了國家公園歸誰管？而且在國家公園以外肯定還會有自然保護區(qū)，或者是風景名勝區(qū)、濕地公園、森林公園，這個又歸誰管？這個問題要盡快研究。

 

二、關于生態(tài)紅線的劃定。現(xiàn)在的國家公園、自然保護區(qū)的劃界和功能區(qū)的劃分缺乏科學依據(jù)，所以希望國家加快這方面的工作。

 

三、關于建立自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權制度的問題。自然資源資產(chǎn)不同于一般資產(chǎn)，因為它有生態(tài)屬性，所以涉及生態(tài)價值的核算問題，這方面必須要創(chuàng)新，建議盡快開展這方面的工作。

 

四、關于集體產(chǎn)權的問題。這方面各地要根據(jù)自己的實際情況大膽探索和實驗，創(chuàng)新各種解決辦法。

 

五、關于生態(tài)補償機制問題。國家要加大投入，建立橫向生態(tài)補償機制、綠色信貸機制，還有資源稅費改革，加大對自然保護區(qū)的支持力度。

 

六、關于立法和改革的關系。建議抓緊修訂相關法律法規(guī)，既要統(tǒng)籌考慮，又要區(qū)別對待。

 

■全國政協(xié)常委，原蘭州軍區(qū)副司令員關凱：推進藏北高原自然保護區(qū)建設

 

三江源、可可西里、羌塘三個青藏高原北部的自然保護區(qū)，經(jīng)過30年建設，保護區(qū)體系健全，區(qū)內自然生態(tài)基本保持良好，野生動物恢復性增長。建議:

 

一、抓住機遇，及時引導保護區(qū)轉變發(fā)展方式。為實現(xiàn)人與自然協(xié)調發(fā)展，應加大對牧區(qū)勞動力轉移，對有創(chuàng)業(yè)意愿的牧民進行免費創(chuàng)業(yè)培訓。政府設立野生動物公眾責任保險，補償群眾因野生動物肇事造成的損失。自然保護和精準扶貧相結合，對留在保護區(qū)的貧困牧民，吸收一部分進入巡護員隊伍，實現(xiàn)雙贏。加大禁牧管護和督查力度。

 

二、著眼發(fā)展，提高保護區(qū)管理科技含量。保護區(qū)管理目前仍以人力為主，科技含量很低。建議研究改善保護區(qū)設施、提升人員素質。比如在管護、科研監(jiān)測、宣傳教育設施方面，重視采用通用航空、衛(wèi)星遙感等高科技手段，既可以收集最新、最及時的數(shù)據(jù)信息，也可減少人力成本，提高管護水平。

 

三、協(xié)調統(tǒng)一，加強“四大保護區(qū)”建設統(tǒng)籌。三個保護區(qū)加上西北鄰的阿爾金山國家自然保護區(qū)連起來，可能是世界上最大的自然保護區(qū)域，但建設管理分散在西藏、青海、新疆三個省區(qū)，建設重點不同，辦法迥異。建議以省區(qū)管理為主、以四大區(qū)域連片為試點，建立藏北高原自然保護區(qū)區(qū)域協(xié)調工作機制，協(xié)調解決跨區(qū)域問題。

 

四、強化保護，慎重進行旅游開發(fā)。嚴格執(zhí)行《自然保護區(qū)條例》，在劃定的核心區(qū)和緩沖區(qū)內禁止開展任何形式的開發(fā)建設活動。特別是固定旅游設施建設，未經(jīng)充分論證不要盲目建設。

 

■全國政協(xié)常委，青海省政協(xié)副主席馬志偉：建立保護和收益對等的三江源自然保護區(qū)

 

三江源生態(tài)保護與建設雖然取得了階段性成果，但仍存在一些困難和問題：一是地方整合包括國家各類投資探索建立的地區(qū)性補償機制呈現(xiàn)碎片化、層次低、不完整狀態(tài)，缺乏國家層面生態(tài)保護和民生改善相互促進的長效機制。二是仍有80%的黑土灘退化草地、60%的沙化土地尚未治理、38%的天然草場需退牧還草，生態(tài)總體退化趨勢沒有得到根本遏制。三是作為生態(tài)資源大省的青海，有近90%國土面積屬于限制開發(fā)區(qū)或禁止開發(fā)區(qū)。國家對這些地區(qū)賦予了完全保護權，卻沒有或有限給予開發(fā)權和收益權，形成了自然資源保護和收益事實上的不對等。

 

建立保護和收益相對等、切合三江源自然保護區(qū)實際的管理制度和體制，是急需解決的問題。對此，建議：

 

一、出臺三江源生態(tài)保護法。通過特別立法，將三江源生態(tài)保護的責任上升到國家的意志和全民族的義務，形成生態(tài)保護的剛性機制，改變“救濟式”的補助方式，為三江源地區(qū)及生態(tài)功能區(qū)的均衡發(fā)展提供法制保障。

 

二、按照“誰保護誰受益，誰使用誰付費”的生態(tài)保護補償原則，對三江源地區(qū)提供的生態(tài)產(chǎn)品、損失的發(fā)展機會給予彌補。

 

三、國家通過發(fā)行彩票等形式，建立“三江源生態(tài)保護國家公益性基金”，通過社會性多元化的融資，為三江源生態(tài)保護注入持續(xù)不斷的財力，從而改變投資渠道單一、投資額度不足等問題。

 

■全國政協(xié)委員，民革中央社會和法制委員會副主任鐘曉渝：自然保護區(qū)立法應樹立以人為本理念

 

目前自然保護區(qū)建設和管理中存在的所有問題都與我國現(xiàn)行自然保護區(qū)層級較低、目標單一、相關法律體系的不健全直接有關。必須加強研究，提供建設和管理更科學、更系統(tǒng)、更具操作性的法治保障。為此，建議：

 

一、變單純保護為保護與利用并重。我國現(xiàn)有自然保護區(qū)管理中，單純強調保護的立法指導思想與保護區(qū)當?shù)鼐用窭觅Y源的現(xiàn)實需求形成對立關系。當前，部分自然保護區(qū)被封閉式的保護起來，源自于相關法律法規(guī)的要求。而這些地方大多處于老少邊窮地區(qū)，經(jīng)濟發(fā)展、生態(tài)保護、脫貧攻堅任務繁重。

 

建議改變?yōu)楸Ｗo而保護的立法思路。立法目的除保護生物多樣性、珍稀物種等基本目的外，還要資源服務百姓，包括實現(xiàn)科研、教育以及旅游等功能。所以，立法必須以人為本兼顧保護區(qū)與周邊居民及當?shù)亟?jīng)濟的共同發(fā)展的理念，既嚴格保護又合理利用才能根本解決保護與開發(fā)的矛盾。

 

二、變封閉管理為開放式管理。與“嚴格保護”法律原則相聯(lián)系，出于對資源和物種進行搶救式保護的考慮，自然保護區(qū)實行封閉管理模式。對資源利用的限制，減少了這些地區(qū)百姓的收入，導致保護區(qū)與當?shù)厣鐓^(qū)關系緊張對立。

 

建議改封閉式管理為開放式管理，發(fā)揮當?shù)卣c社區(qū)和居民的共同作用，使當?shù)厣鐓^(qū)和居民在一定程度上參與自然保護區(qū)資源物種的管理與決策工作。建立起當?shù)厝罕姾偷貐^(qū)的經(jīng)濟利益與生物多樣性保護結合起來的開放式管理機制，把保護生態(tài)環(huán)境變?yōu)樯鐓^(qū)群眾在經(jīng)濟活動中的內在主動的行為。建立起保護區(qū)與當?shù)厣鐓^(qū)的開放協(xié)作機制，形成一種對外開放的利益共同體關系，保護區(qū)才能獲得持久、良性和健康的發(fā)展。

 

■全國政協(xié)常委，甘肅省社會主義學院院長郭層城：自然保護區(qū)范圍需精準劃分、科學調整

 

在對甘肅省酒泉市兩個國家級自然保護區(qū)的調研中發(fā)現(xiàn)，受當時技術條件和認識水平的限制，以及保護區(qū)生態(tài)環(huán)境的變化，使得一些保護價值不高的區(qū)域被劃入保護區(qū)。如地處肅南蒙古族自治縣的鹽池灣國家級自然保護區(qū)，是以白唇鹿、野牦牛、藏原羚等高原珍稀野生動物保護為主。保護區(qū)內有兩個鄉(xiāng)鎮(zhèn)（社區(qū)），生活著大量牧民，傳統(tǒng)的生產(chǎn)生活方式使得他們對自然資源的依賴性很強。區(qū)域劃分未能充分考慮牧民草場問題，致使保護區(qū)功能區(qū)與牧民草場發(fā)生重疊。加之南疆公路從保護區(qū)穿過，也會產(chǎn)生一定的矛盾。

 

保護區(qū)的劃分，應既要發(fā)揮其動植物保護的主要功能，也要合理兼顧當?shù)亟?jīng)濟社會的可持續(xù)發(fā)展。建議：

 

國家環(huán)保部和國家林業(yè)局組織專家，對劃分范圍不準確或者需要作出調整的國家級自然保護區(qū)，進行實地考察，精準勾勒，科學調整，合理劃分。妥善處理保護與發(fā)展的關系，積極開展社區(qū)共同管理自然資源的新模式，通過適度參與形成廣泛共識，尋求實現(xiàn)社區(qū)發(fā)展與資源保護協(xié)調統(tǒng)一。

 

■全國政協(xié)委員，重慶市政協(xié)副主席李鉞鋒：破解長江上游珍稀特有魚類保護困境

 

長江上游珍稀特有魚類國家級自然保護區(qū)主要保護對象是白鱘、達氏鱘、胭脂魚等及其產(chǎn)卵場。近年來，由于水電開發(fā)和過度捕撈，這些特有魚類呈下降趨勢。保護區(qū)存在的主要問題有：法規(guī)與現(xiàn)實不相適應；管理機構設置不合理；管理轄區(qū)劃分不清晰；保護區(qū)建設資金不足。

 

為了有效遏制保護區(qū)資源衰退趨勢，維護水生生物多樣性，實現(xiàn)長江大保護的目標，建議：

 

一、由農(nóng)業(yè)部制定《長江上游珍稀特有魚類國家級自然保護區(qū)管理辦法》。另行制定河道型自然保護區(qū)管理辦法。定期編制保護區(qū)保護行動規(guī)劃，重點加強保護魚類關鍵棲息地修復和關鍵物種的種群恢復。建立長江上游珍稀特有魚類保護基金，通過轉產(chǎn)安置、生態(tài)扶貧、社保兜底等政策和形式，力爭2—3年內全面完成保護區(qū)漁民退出。

 

二、鑒于保護區(qū)流域跨省、跨界的特殊性，組建國家層面的長江上游珍稀特有魚類國家級自然保護區(qū)管理委員會，規(guī)范并明確事權、人事權、財權，轉變對地方政府的政績考核方式。省、市、縣設置相應機構，專職承擔日常巡護和監(jiān)管。鑒于執(zhí)法權對保護區(qū)管理至關重要，保護區(qū)管理機構與漁政部門合署，并明確所在漁政部門的管理職能。

 

■全國政協(xié)委員，中國科學院水生生物研究所所長，中國科學院院士趙進東：自然保護區(qū)應注重保護生物多樣性

 

自然保護區(qū)建設對維護我國生態(tài)安全和生物多樣性穩(wěn)定具有重要作用。目前，我國自然保護區(qū)生物多樣性的保護和恢復還面臨一些需要解決的問題。

 

一、物種名錄更新緩慢，影響瀕危物種及時有效保護。國際上已界定的我國受威脅物種數(shù)量有792個，而國家重點保護野生動植物名錄中僅有262個與之重疊。建議定期更新《名錄》，建立實時更新機制，及時提升急需保護的物種保護級別。

 

二、現(xiàn)行的生態(tài)補償政策對生物多樣性注重不夠。國家天然林保護、退耕還林等工程對森林保護起了關鍵作用，但這些工程的成效常常僅從森林覆蓋率和木材蓄積量來考量，沒有針對生物多樣性或瀕危物種的具體指標。建議在自然保護區(qū)政策制定和考評中，把生物多樣性作為重點指標之一，以真正實施保護區(qū)的功能。

 

三、重視陸地，輕視水體。同陸地生態(tài)系統(tǒng)相比，我國的水生態(tài)系統(tǒng)面臨更為嚴峻的問題。建議加大對我國淡水生態(tài)系統(tǒng)研究投入，并采取有效措施監(jiān)測，保護和恢復水體生物多樣性。

 

這些誤區(qū)的出現(xiàn)，主要是忽視了生物多樣性，在政策制定過程中缺乏生態(tài)系統(tǒng)的整體觀念，有悖于建立自然保護區(qū)的初衷。因為小的政策誤差往往會對生態(tài)系統(tǒng)造成大的破壞，希望國家加大對自然保護區(qū)基礎研究的支持，更好保護生物多樣性。

 

■全國政協(xié)委員，致公黨四川省委主委，四川省副省長楊興平：嚴控工程建設對自然保護區(qū)的破壞

 

交通、電力、水利、礦產(chǎn)、旅游等工程建設項目對自然保護區(qū)的影響主要有以下幾個方面：一是對保護區(qū)環(huán)境造成不可避免的破壞或改變；二是分割棲息地，呈現(xiàn)碎片化，阻礙保護對象的遷徙和基因交流；三是形成地質災害或洪澇災害等風險，威脅保護區(qū)及周邊地區(qū)的生態(tài)安全、生產(chǎn)安全和群眾生命財產(chǎn)安全；四是使周邊的棲息地質量惡化。為此，建議：

 

一、嚴守法律，厲行規(guī)范。必須嚴格執(zhí)行環(huán)保法、環(huán)評法、《中華人民共和國自然保護區(qū)條例》，并作為監(jiān)管的制度依據(jù)。必須嚴格按照部頒標準和規(guī)范進行工程設計、施工和管理。切實強化工程建設項目環(huán)境評估報告編制者、工程建設者和擁有者的責任追究力度，建立項目安全評價、環(huán)境評估等方面的終身追究制度。

 

二、科學規(guī)劃，謹慎決策。工程選址、選線要盡量避開自然保護區(qū)的核心區(qū)和生態(tài)敏感區(qū)，工程建設對生態(tài)空間的占用要盡量縮小，工程施工方式要清潔環(huán)保。對生態(tài)空間需要永久性占用的，要盡可能減小占用面積，因作業(yè)需要造成臨時性損毀的，要及時進行生態(tài)修復，健康復育。與工程相關的決策要足夠謹慎，遵守科學性、程序性和民主決策的原則。國家和地方相關部門要嚴把規(guī)劃關和決策關，加強對工程規(guī)劃和決策的監(jiān)管力度。

 

三、分類指導，嚴控過程。國家應依據(jù)自然保護區(qū)所涵蓋的生態(tài)類型和空間特性建立工程監(jiān)管的分類指導標準和體系，要吸納專家參與，對施工過程做到全方位、全過程監(jiān)理。

 

四、部門協(xié)同，社會參與。相關部門要加強協(xié)同，杜絕事權部門以屬物管理的邊界和權限等為借口而出現(xiàn)各自為政和相互推諉，凡因協(xié)同不力和相互推諉等瀆職行為造成保護區(qū)生態(tài)環(huán)境破壞事故的，應追究相關事權部門和人員的責任。

 

■全國政協(xié)委員，陜西省審計廳副廳長馬玉紅：加強資源環(huán)境審計

 

十八屆三中全會明確提出對領導干部實行自然資源資產(chǎn)離任審計，要求重點審計領導干部在土地資源、水資源、森林資源、礦產(chǎn)資源、珍稀動植物等方面的履職盡責情況。為切實加強自然保護區(qū)建設與管理，建議：

 

一、修訂完善審計法及地方法規(guī)中關于自然保護區(qū)建設與管理內容。建議立法機構將資源環(huán)境審計的內容納入審計法范疇，同時建議各省、自治區(qū)將自然保護區(qū)審計監(jiān)管列入地方性法規(guī)中，為保護區(qū)管理和建設提供審計法治保障，形成一個綜合、完整的自然保護區(qū)法律體系。

 

二、建立自然保護區(qū)大數(shù)據(jù)應用平臺，高效開展生態(tài)環(huán)境審計。建立自然保護區(qū)資源監(jiān)測體系和信息管理系統(tǒng)數(shù)據(jù)庫，借助多維數(shù)據(jù)有針對性地進行審計數(shù)據(jù)綜合、比對分析，提高資源生態(tài)環(huán)境審計效率和質量，為保護區(qū)管理維護等提供科學依據(jù)及合理化建議，進一步筑牢生態(tài)安全屏障。

 

三、深入開展自然保護區(qū)領導干部自然資源資產(chǎn)責任審計。通過對自然保護區(qū)領導干部任職期間履行的針對自然保護區(qū)的管理和責任情況進行審計評價，圍繞保護區(qū)領導干部生態(tài)環(huán)境損害責任追究機制，著力揭示重大生態(tài)破壞、環(huán)境污染等違法違紀重大問題，界定領導干部應承擔的相關責任，對審計查出的違法違規(guī)等問題嚴肅處理，且追究相關人員具體責任。

 

四、加大審計整改力度，發(fā)揮審計警示促進作用。強化審計成果運用，將生態(tài)環(huán)境審計及整改結果納入自然保護區(qū)年度目標考核，依法加大對生態(tài)環(huán)境審計情況的公告和宣傳力度，發(fā)揮警示監(jiān)管作用。提升生態(tài)環(huán)境審計震懾力和公信力，切實推動自然保護建設與管理。

 

■全國政協(xié)委員，中國地質科學院地質力學研究所名譽所長，李四光紀念館館長龍長興：加強國家地質遺跡調查和保護

 

近年來，我國地質遺跡保護工作上了一個新臺階。國土資源部最新地質遺跡調查登記各級地質遺跡7000多處。但目前還存在一些問題：一是自然保護區(qū)申報程序，不利于地質遺跡的發(fā)現(xiàn)和及時保護。二是沒有規(guī)范的評價機制。三是地質遺跡保護不力。全國多數(shù)地質遺跡保護區(qū)所處位置偏僻、管理經(jīng)費不足，管理人員和專業(yè)技術能力不足，一些寶貴的地質遺跡沒有得到應有的保護。

 

我國處于三大板塊的接合部位，地質構造復雜，珍貴地質遺跡豐富多樣。作為文明大國，我們有責任有義務把它們保護好，利用好。對此，建議：

 

一、加強國家地質遺跡調查工作。將地質遺跡調查納入國家地質調查工作計劃，摸清家底。在此基礎上制定《國家地質遺跡保護規(guī)劃》。

 

二、制定地質遺跡評價規(guī)范和標準。成立由地質學家組成的國家地質遺跡評價委員會，制定統(tǒng)一的調查評價標準，認定地質遺跡等級，審議地質遺跡保護區(qū)保護方案。經(jīng)主管部門報請國務院批準，實施保護。

 

三、加強地質遺跡保護與教學，科普的結合。把高等地質院校的某些實習基地列為地質遺跡保護區(qū)，比如北京周口店，東北興城等。這些區(qū)域都是地質現(xiàn)象豐富、多樣、典型、集中連片的區(qū)域，是優(yōu)選的地質教學實習和開展科普的好場所，是我國廣大地質學家的啟蒙地，值得保護。

 

■全國政協(xié)委員，環(huán)境保護部南京環(huán)境科學研究所所長高吉喜：構建自然保護區(qū)生態(tài)廊道保障生物安全

 

生態(tài)廊道是保障自然保護區(qū)物種流通，維護區(qū)域生態(tài)安全格局的重要基礎。近年來，隨著氣候變化加劇，通過構建生態(tài)廊道提高生物對氣候變化的適應性更加受到關注。在我國，這方面的主要問題有：一是農(nóng)業(yè)墾殖、森林采伐及項目建設，導致自然景觀破碎化嚴重、生態(tài)廊道被阻斷、生態(tài)連通性降低，自然保護區(qū)在空間上彼此隔離且孤島化現(xiàn)象日益明顯，進而導致物種遷移率下降、死亡率增加，生物數(shù)量總體減少；二是適應氣候變化的生物通道被阻隔。

 

構建連接破碎化生境并適宜生物生活、移動或遷移的生態(tài)廊道刻不容緩。為此，建議：

 

一、構建國家生態(tài)廊道，從根本上解決自然保護區(qū)孤島化問題。我國生物多樣性保護重大工程中，已經(jīng)將生態(tài)廊道建設列入計劃，應盡快啟動，并進行頂層規(guī)劃設計。

 

二、選擇一些瀕危性高的物種盡快開展生態(tài)廊道工程建設的試點。

 

三、利用邊境自然生態(tài)系統(tǒng)保護良好的交界區(qū)域，建設大型跨境生態(tài)廊道，加強跨境生物多樣性保護，維護跨境生態(tài)安全。率先開展云南、東北邊境一帶跨境保護區(qū)生態(tài)廊道建設，如中、老、緬、越亞洲象生態(tài)廊道，中、巴泰米爾高原生態(tài)廊道，中、俄、朝長白山、張廣才嶺和完達山區(qū)域東北虎與遠東豹保護生態(tài)廊道，中、俄、蒙呼倫湖有蹄類動物廊道等。

 

四、研究發(fā)現(xiàn)，氣候變化是除棲息地喪失以外加速生物多樣性喪失的另一重要原因。溫度每增加1℃，就會使陸地物種的忍受極限向極地轉移125公里，或在山地垂直高度上升150米。應加大我國物種適應氣候變化研究，建立可適應氣候變化的生物遷徙廊道。

 

■全國政協(xié)常委、提案委員會副主任，水利部原副部長胡四一：生態(tài)移民要穩(wěn)得住、有事干

 

通過走訪考察了三江源地區(qū)3個生態(tài)移民安置點，主要發(fā)現(xiàn)以下問題：一是搬下來后沒事干，又回去干老本行；二是項目資金不能滿足實際需要，生態(tài)移民建設資金只占1/3；三是移民擔心草場承包經(jīng)營權會因戶口遷移而變化，不愿意遷戶口，影響了居住地社區(qū)建設和享受公共服務。

 

生態(tài)移民關鍵還在搬遷出來后要穩(wěn)得住、有事干，不然又都回去放牧了，失去了搬遷的意義。對此，建議：

 

一、生態(tài)移民要注重整體規(guī)劃、精準移民。以應遷盡遷、穩(wěn)妥安置為原則。移民搬出地和遷入地要銜接好相關政策和安排。結合移民自身條件、就業(yè)意向、市場需求，有針對性開展職業(yè)技能培訓，提高就業(yè)率。

 

二、建立移民社區(qū)“牧委會—社區(qū)雙重管理”機制。對生產(chǎn)資料分配項目，如草原補獎資金，可由戶籍所在地的鄉(xiāng)鎮(zhèn)和牧委會管理；對基礎設施建設和基本公共服務，納入遷入地管理，建立社區(qū)管委會，隸屬社區(qū)所在地政府管轄。條件成熟后，移民社區(qū)事務逐步納入屬地化管理。

 

三、加大移民社區(qū)建設和后續(xù)產(chǎn)業(yè)扶持力度，鞏固生態(tài)移民成果。加大生態(tài)移民社區(qū)建設的投入力度，提高建設標準，吸納移民人口向城鎮(zhèn)集中。建立后續(xù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展扶持資金，用于貸款貼息、獎勵補助等。生態(tài)管護公益崗位重點向生態(tài)移民群體傾斜。建立對口援教制度，在自愿基礎上，將初中以上學生轉入對口地區(qū)就學，放寬條件進入更高等級學校。

 

■中國國土資源經(jīng)濟研究院院長張新安：統(tǒng)籌礦產(chǎn)資源開發(fā)和生態(tài)建設

 

第三輪全國礦產(chǎn)資源規(guī)劃要求，在自然保護區(qū)內，非經(jīng)主管部門同意，不得新設與資源環(huán)境保護功能不相符的礦業(yè)權；已有礦產(chǎn)資源勘查開發(fā)項目確需退出的，由各地研究制定退出補償方案。但目前自然保護區(qū)建設和資源開發(fā)保護之間存在矛盾。一是自然保護區(qū)和礦產(chǎn)資源集中富集區(qū)重疊；二是部分自然保護區(qū)劃界和土地確權不清晰；三是部分自然保護區(qū)面積偏大，劃定時未從資源環(huán)境角度綜合考量；四是各類保護區(qū)產(chǎn)權不清晰。為此，建議：

 

一、建立統(tǒng)一調查評價、統(tǒng)一確權登記、統(tǒng)一用途管制前提下的自然保護區(qū)分類管理制度。開展資源環(huán)境生態(tài)綜合功能價值調查評估與動態(tài)監(jiān)測，按照統(tǒng)一標準規(guī)范開展各門類資源和生態(tài)保護的相對價值填圖；統(tǒng)一確權，明確邊界范圍，開展統(tǒng)一登記，推進自然資源生態(tài)價值核算；對各類自然生態(tài)空間實行統(tǒng)一的用途管制和規(guī)劃管控，嚴格緩沖區(qū)空間用途管制，把保護區(qū)納入自然資源資產(chǎn)監(jiān)管制度體系，將資源產(chǎn)權管理與用途管制相結合；建立健全自然保護區(qū)的分類分級體系和管理體制，加強與國家公園建設的銜接。

 

二、統(tǒng)籌自然保護區(qū)礦產(chǎn)資源開發(fā)和生態(tài)建設。設立專項開展各類自然保護區(qū)內礦產(chǎn)資源潛力調查評價；國家出資開展保護區(qū)內能源重要礦產(chǎn)資源的“綠色”勘探，并作為國家戰(zhàn)略儲備；保護區(qū)內地熱、礦泉水等環(huán)境影響不大的礦產(chǎn)，涉及保護區(qū)內民生福祉的礦產(chǎn)，以及涉及國計民生的戰(zhàn)略礦產(chǎn)，在嚴格標準和準入條件的情況下可以開發(fā)；樹立綠色開發(fā)觀念，構建資源收益共享機制、生態(tài)環(huán)境恢復治理補償機制和矛盾協(xié)調化解工作機制。

 

■中國科學院西雙版納熱帶植物園研究員曹敏：盡快修訂《中華人民共和國自然保護區(qū)條例》

 

《自然保護區(qū)條例》頒布實施20多年來，我國的自然資源保護取得了前所未有的成績，但隨著各方面情況的發(fā)展變化，也顯露出一些不相適應亟須解決的問題，應盡快修訂條例。

 

一、運行經(jīng)費問題制約保護區(qū)管理職能的發(fā)揮，影響保護成效。建議將自然保護區(qū)的運行經(jīng)費以及管理過程中產(chǎn)生的直接成本，例如野生動物肇事補償、核心區(qū)和緩沖區(qū)居民搬遷費用等，統(tǒng)一列入中央財政按計劃支付。

 

二、生態(tài)補償需要進一步向自然保護區(qū)和周邊地區(qū)傾斜。建議在國家層面制訂優(yōu)先考慮自然保護區(qū)及周邊地區(qū)的生態(tài)補償機制和補償政策，并通過多種方式大幅提高生態(tài)補償標準，對這些區(qū)域實施生態(tài)功能財政轉移支付，以改善當?shù)厣鐓^(qū)的公共服務體系和提升生活質量，鼓勵和支持當?shù)厣鐓^(qū)為我國的自然保護區(qū)建設事業(yè)出力。

 

三、要理順管理體制。建議盡快理順各保護地類型之間在管理體制上的關系，明確各自職責，固化各保護地類型的行政主管部門以及它們之間的交互協(xié)調機制，便于各級政府部門正確理解和執(zhí)行相關法律法規(guī)，做到政出一門，步調一致，提高管護效率。

 

部委回應

 

■環(huán)境保護部副部長黃潤秋：

 

就自然保護區(qū)建設和管理工作，簡要介紹以下兩方面情況。

 

第一方面是我國自然保護區(qū)工作取得的積極進展。自1956年建立第一處自然保護區(qū)以來，經(jīng)過60年發(fā)展，我國自然保護區(qū)事業(yè)取得了舉世矚目的成就。一是基本形成類型比較齊全、布局基本合理、功能較為完善的自然保護區(qū)體系。二是法律框架初步建立，制度日益完善，建立了環(huán)保部門綜合管理與有關部門行業(yè)管理相結合的管理體制。三是執(zhí)法監(jiān)管切實加強，管護能力提升，建立衛(wèi)星遙感監(jiān)測機制，利用公開約談、環(huán)保督察等多種形式堅決查處涉及自然保護區(qū)的各類違法活動。

 

第二方面是存在的問題和下一步工作打算。當前我國生態(tài)環(huán)境保護壓力依然很大，自然保護區(qū)建設和管理中還存在一些突出問題，需要采取有效措施加以解決。

 

一是保護與開發(fā)的矛盾突出。下一步環(huán)境保護部將推動全社會尤其是各級領導干部貫徹落實保護優(yōu)先綠色發(fā)展理念，進一步提高認識，正確處理保護與開發(fā)的關系。認真落實主體功能區(qū)規(guī)劃，嚴格國土空間管控，加快劃定生態(tài)保護紅線。落實領導干部自然資源資產(chǎn)審計試點方案，嚴格執(zhí)行生態(tài)環(huán)境損害責任追究制度。加強監(jiān)督執(zhí)法，并妥善解決自然保護區(qū)的歷史遺留問題。

 

二是管理機制有待健全。下一步將推動修改自然保護區(qū)條例，或將其上升為自然保護區(qū)法。督促各地制定完善自然保護區(qū)地方法規(guī)，推進“一區(qū)一規(guī)”。進一步明確自然保護區(qū)管理機構的性質和職責定位。積極推進國家公園體制試點，形成符合我國國情的自然保護地分類體系和管理體制。

 

三是基礎工作薄弱。下一步將督促有關地方加快建立健全自然保護區(qū)管理機構，加強人員保障。加快進行勘界立標，明確自然保護區(qū)范圍界限和功能區(qū)劃，完善區(qū)界標識和警示設施。建成自然保護區(qū)天地一體化監(jiān)測核查體系，構建監(jiān)測網(wǎng)絡和信息化管理平臺。強化自然保護區(qū)科學考察、摸清家底。積極實施生物多樣性重大工程，山水林天湖生態(tài)保護工程。強化自然保護區(qū)規(guī)劃建設，優(yōu)先建設一批水生生物、海洋和草原類型的自然保護區(qū)，建設生態(tài)廊道，健全生物多樣性保護網(wǎng)絡。

 

■國土資源部副部長汪民：

 

聽了委員、專家的發(fā)言，很受啟發(fā)，這對于國土資源部做好下一步工作具有很好的指導和借鑒作用。國土資源部主要是負責地質遺跡保護，現(xiàn)在歸口管理的地質遺跡類的自然保護區(qū)是73個，包括國家級14個，省級44個。

 

為進一步加強地質遺跡保護，從2000年開始，國土資源部響應聯(lián)合國教科文組織的號召，實施了地質公園計劃。聯(lián)合國教科文組織每年都派人來考察指導、評估，對我國地質公園建設給予了充分肯定和高度評價。

 

關于有的委員談到的保護區(qū)內的礦業(yè)權管理問題，國土資源部正會同有關部門指導地方進行全面清理，區(qū)分情況，分類處理，研究制定退出方案，依法有序退出，積極治理和恢復礦區(qū)環(huán)境。

 

關于有的委員談到的保護與開發(fā)的關系問題，過去的確一些地方比較多的注重把資源優(yōu)勢轉化為經(jīng)濟優(yōu)勢，開發(fā)過度、保護不夠。處理好保護與開發(fā)的關系，必須堅持保護第一，把保護放在首位。推進國家公園建設，尤其要科學地劃定功能區(qū)，劃定得越科學合理，就越能夠落地，越能夠嚴格規(guī)范；而要想科學合理，必須充分論證，既要聽取專家意見，也要聽取地方意見；不嚴不行，一味簡單地強調嚴，不可行、走不通也不行。

 

■農(nóng)業(yè)部副部長張?zhí)伊郑?/strong>

 

剛才聽了各位委員的發(fā)言非常受啟發(fā)，一些觀點和建議對我們的工作都很有幫助。農(nóng)業(yè)類自然保護區(qū)是整個自然保護區(qū)的重要組成部分，主要對典型農(nóng)業(yè)自然生態(tài)系統(tǒng)、珍稀瀕危特有野生動植物資源（物種基因）和生物多樣性予以特殊保護，實現(xiàn)多目標多用途多功能開發(fā)利用，推進農(nóng)業(yè)生態(tài)文明建設和可持續(xù)發(fā)展。

 

在具體工作中，各級農(nóng)業(yè)部門因地制宜，分類指導，多措并舉不斷推進農(nóng)業(yè)類自然保護區(qū)（包括草原自然保護區(qū)、水生生物自然保護區(qū)、農(nóng)業(yè)野生植物原生境保護區(qū)（點））工作。一是制定出臺了水生動植物自然保護區(qū)管理辦法等一系列法規(guī)制度，推動保護區(qū)依法依規(guī)進行建設和保護；二是強化監(jiān)督執(zhí)法檢查，例如把草原自然保護區(qū)作為草原執(zhí)法監(jiān)督重點，組織開展長江流域水生生物自然保護區(qū)非法開發(fā)建設活動專項執(zhí)法檢查等；三是加大政策支持力度，通過水生生物保護區(qū)管理和瀕危物種救護資金、農(nóng)業(yè)野生植物原生境保護點建設資金等，有效保護了中華鱘等36種珍稀瀕危水生動物及其棲息地，并建立了農(nóng)業(yè)種質資源保護體系，保護了野生稻、野大豆、野生獼猴桃等30多種珍稀瀕危野生植物種質資源。

 

在管理體制上，水生生物系統(tǒng)是一個開放體系，往往是跨流域、跨省、跨界的，很難像對待陸生生物那樣采取封閉式管理。有的委員建議建立健全管理模式和管理體制，這方面我部正在與有關部門協(xié)商。

 

對各位委員、專家所提意見建議，農(nóng)業(yè)部將認真研究，積極吸納，將其及時轉化為工作措施。

 

■國家林業(yè)局局長張建龍：

 

目前，林業(yè)部門建設管理的自然保護區(qū)已經(jīng)達到2228個，占全國自然保護區(qū)總數(shù)的80%以上，其中國家級自然保護區(qū)361個，也占到全國總數(shù)的80%。黨的十八大以來，生態(tài)文明建設加快推進，以習近平同志為總書記的黨中央高度重視森林和野生動植物保護工作，自然保護區(qū)建設發(fā)展迎來了難得的機遇。同時，從近年來的工作實踐看，目前自然保護區(qū)建設管理還存在一些亟待解決的突出問題，主要表現(xiàn)在：一是受早期搶救式保護思想的影響及技術限制，部分自然保護區(qū)的范圍、功能區(qū)劃定不夠科學合理；二是一些自然保護區(qū)劃入的集體土地較多，初步統(tǒng)計現(xiàn)有自然保護區(qū)內集體林達到2000多萬畝，保護管理存在一定難度；三是森林生態(tài)效益補償標準偏低，沒有充分體現(xiàn)出自然保護區(qū)的生態(tài)價值；四是對野生動物對人員、農(nóng)作物等造成的損害補償偏少，不利于調動保護區(qū)周邊群眾的積極性。

 

解決以上突出問題，既需要著眼長遠，進一步完善立法，理順管理體制，健全保障投入機制，也需要立足當前，科學規(guī)劃、強化管理，夯實保護區(qū)未來發(fā)展的基礎。例如，對于自然保護區(qū)的范圍、功能區(qū)劃定不合理問題，可在科學論證的基礎上，按照《國家級自然保護區(qū)調整管理規(guī)定》申請調整，對滿足調整條件的，國家林業(yè)局將積極支持并指導相關工作，確保自然保護區(qū)調整功能區(qū)劃和范圍的合理性。此外，國家林業(yè)局還將積極爭取有關部門的支持，加強自然保護區(qū)基礎設施建設和能力建設，進一步提高自然保護區(qū)的管理水平和能力。