因為地大物博、人口眾多，長久以來作為農(nóng)業(yè)大國，“口糧絕對安全”一直是首要國家安全戰(zhàn)略。

近年來，為了確保我國糧食安全，保護(hù)農(nóng)民種糧積極性，我國從2004年開始實行價格補(bǔ)貼政策，十多年的演進(jìn)，幾乎覆蓋了全部大宗農(nóng)產(chǎn)品。這項政策措施在當(dāng)時背景下，對于促進(jìn)我國農(nóng)產(chǎn)品持續(xù)增長，保證市場穩(wěn)定供應(yīng)，提高農(nóng)民收益發(fā)揮了歷史性作用，可謂功不可沒。

與此同時，隨著國際國內(nèi)形勢的變化，農(nóng)產(chǎn)品價格補(bǔ)貼政策逐漸遇到了市場機(jī)制不能有效發(fā)揮作用，部分農(nóng)產(chǎn)品過剩，國內(nèi)外價格倒掛，農(nóng)業(yè)競爭力下降，下游加工企業(yè)生存與發(fā)展困難等問題，到了需要進(jìn)行改革的關(guān)鍵時刻。

2016年的中央農(nóng)村工作會議和今年的中央一號文件提出，要深化糧食等重要農(nóng)產(chǎn)品價格形成機(jī)制和收儲制度改革。為貫徹落實中央有關(guān)會議精神，經(jīng)過此前全國政協(xié)經(jīng)濟(jì)委員會圍繞議題組織委員開展專題調(diào)研，深入實地了解情況，全國政協(xié)16日以“推進(jìn)糧食定價機(jī)制、補(bǔ)貼政策和收儲制度改革”為議題，召開第75次雙周協(xié)商座談會。部分熟悉情況的全國政協(xié)委員、專家學(xué)者以及有關(guān)部門負(fù)責(zé)人共同探討在糧食生產(chǎn)面臨高產(chǎn)量、高庫存、高進(jìn)口、高成本的背景下，改革該向哪里去？

價補(bǔ)分離增加彈性抓住了糧價改革的牛鼻子

立冬以后，河南省南陽市唐河縣南關(guān)鎮(zhèn)農(nóng)戶靖保全種植的十幾畝冬小麥已經(jīng)開始露頭。

站在自家地頭，已經(jīng)50多歲的靖保全還在琢磨，明年是不是多承包一些。盡管在年紀(jì)上有些吃力，但皮膚黝黑發(fā)紅的靖保全告訴記者，“除了種田，我們這樣的小規(guī)模農(nóng)戶也沒有別的本事和手藝，種糧至少旱澇保收。”

靖保全口中的“旱澇保收”，指的就是我國自2004年開始實施至今的“糧食最低收購價政策”。

隨著中國經(jīng)濟(jì)步入新常態(tài)，國內(nèi)外糧食市場和價格形勢都發(fā)生了深刻變化。中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組原副組長陳錫文委員每每談到糧食增長，都會提到背后潛藏的結(jié)構(gòu)性問題，“到2015年，我國糧食生產(chǎn)實現(xiàn)‘十二連增’，顯然當(dāng)前的糧食問題，不在于總量，而是大豆供給不足、谷物生產(chǎn)過剩及其價格缺乏國際競爭力的結(jié)構(gòu)性問題。”

對此，2014年以來，國務(wù)院啟動了糧食等重要農(nóng)產(chǎn)品價格形成機(jī)制和收儲制度的改革，改革的基本思路是“價補(bǔ)分離”。

2016年國家率先對東北四省區(qū)玉米實行“市場定價，價補(bǔ)分離”政策。

2017年7月3日至6日，陳錫文率領(lǐng)全國政協(xié)經(jīng)濟(jì)委專題調(diào)研組來到吉林省，深入德惠、公主嶺等地調(diào)研，傾聽種植大戶、合作社、農(nóng)民和企業(yè)代表的心聲。

調(diào)研組發(fā)現(xiàn)，玉米播種面積和產(chǎn)量合理調(diào)減后，農(nóng)民獲得了一定財政補(bǔ)貼，更重要的是取消玉米政府定價后，活躍了多元化的糧食收儲主體，調(diào)動了加工企業(yè)的生產(chǎn)積極性，明顯縮小了我國玉米與進(jìn)口玉米的價格差距，改革成效初顯。

而9月調(diào)研組一行到湖南調(diào)研，發(fā)現(xiàn)的問題是對作為口糧的小麥和稻谷是否還要堅持最低保護(hù)價收購？這也是業(yè)界一直在討論的關(guān)鍵問題。

作為調(diào)研組成員，中國農(nóng)業(yè)科學(xué)院原黨組書記薛亮委員在湖南水稻產(chǎn)區(qū)實地走訪調(diào)研后，最深刻的體會是增加了對麥、稻實行“價補(bǔ)分離”改革必要性的認(rèn)識。

陳錫文用數(shù)據(jù)更進(jìn)一步闡釋了這種必要性，“根據(jù)目前預(yù)測，今年年底小麥和稻谷的庫存，將分別超過目前全年消費量的80%和70%。在最低收購價影響下，今年8月我國小麥和大米的平均價格，比進(jìn)口到岸完稅成本價分別高出33%和33.5%，致使入庫小麥和稻谷難以順價銷售，不僅加重了財政負(fù)擔(dān)、加大了虧損風(fēng)險，而且已經(jīng)面臨銷不出、存不下、購不進(jìn)的局面。”陳錫文坦言，必須認(rèn)真總結(jié)和完善東北玉米的改革經(jīng)驗，對小麥和稻谷加快實行定價機(jī)制、補(bǔ)貼政策和收儲制度改革，以理順價格、活躍市場，促使麥、稻生產(chǎn)轉(zhuǎn)入注重品質(zhì)、提高效益、按需生產(chǎn)的良性軌道。

在座談會上，持同樣觀點的顯然不在少數(shù)。

追根溯源，我國的糧食價格保護(hù)政策的初衷是防止“谷賤傷農(nóng)”，也是為了保障糧食安全。

在北京市農(nóng)林科學(xué)院院長李成貴委員關(guān)于糧食的記憶里，印象最深的是兩篇文學(xué)作品———《狗日的糧食》和《多收了三五斗》，分別寫出糧少糧多的煩惱。

借用這兩篇作品，李成貴想告訴大家，要從根本上與時俱進(jìn)地提高對糧食安全的認(rèn)識水平，同時建議全面退出稻谷和小麥最低收購價制度。“我們要逐步拋棄來源于短缺經(jīng)濟(jì)和饑荒記憶的傳統(tǒng)思維，相信科技進(jìn)步的力量和物質(zhì)裝備水平提高所帶來的保障。”

同樣是認(rèn)同定價改革的必要性，但與有些認(rèn)為長痛不如短痛，應(yīng)該一步到位“全面取消最低收購價政策”的觀點不同，國家發(fā)改委原副主任杜鷹委員更加傾向于“小心求證”，“現(xiàn)在改革正當(dāng)其時，讓市場在配置農(nóng)業(yè)資源中發(fā)揮決定性的作用，是中國農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革必過的一關(guān)。但對于稻谷這樣的基本口糧要穩(wěn)定種植面積和生產(chǎn)者預(yù)期，必須保留最低收購價政策框架,同時，要按照確保糧食安全、確保農(nóng)民利益、激發(fā)市場活力、有利于去庫存的原則，對最低收購價政策進(jìn)行改革和完善。”

不可否認(rèn)的是，無論糧食定價機(jī)制如何改革，保障糧食安全始終是應(yīng)有之意。

“如果向市場放開定價，就要進(jìn)一步加強(qiáng)糧情監(jiān)測預(yù)警，打造糧食市場的‘千里眼’和‘順風(fēng)耳’。”這是來自民建中央的李世杰委員一直以來關(guān)注的角度，他提出，糧食監(jiān)測涉及農(nóng)業(yè)部、發(fā)改委、商務(wù)部、糧食局、統(tǒng)計局、海關(guān)等各個部門，要完善部門協(xié)調(diào)機(jī)制，成立糧食監(jiān)測協(xié)調(diào)小組，建立糧情分析專家會商機(jī)制，提高糧情分析質(zhì)量，以應(yīng)對市場趨勢性波動。

10月27日，國家發(fā)改委12年來首次調(diào)低小麥最低收購價格。

盡管并非“全面退出”，此次下調(diào)打破了小麥最低收購價格自2006年實施以來持續(xù)上漲或持平的態(tài)勢，可以算作

是一種方向性的轉(zhuǎn)變。

整合補(bǔ)貼保險托底確保種糧農(nóng)民收益

盡管輿論對“小麥最低收購價首次下調(diào)”有各種解讀，但在國務(wù)院發(fā)展研究中心農(nóng)村經(jīng)濟(jì)研究部部長葉興慶看來，無論此舉是對過去3年的政策調(diào)整進(jìn)行再調(diào)整，還是謀劃稻谷和小麥托市政策的改革思路，都需要考慮三個約束條件：糧食安全必須得到保障；小規(guī)模農(nóng)戶將長期存在，從舊政策到新政策的轉(zhuǎn)換不能影響其生計，不能造成收入斷崖式下降；全球化不可逆轉(zhuǎn)，WTO規(guī)則必須得到遵守。

據(jù)此，葉興慶提出的改革思路濃縮為十六個字：量能分治、市場定價、價補(bǔ)分離、補(bǔ)從史定，“具體就是對產(chǎn)量和產(chǎn)能按不同的原則進(jìn)行治理，產(chǎn)量由市場決定，產(chǎn)能由政府決定，由市場供求關(guān)系決定生產(chǎn)者價格，把隱含在托市收購價中的財政補(bǔ)貼抽出來，作為收入補(bǔ)貼直接發(fā)放給農(nóng)民，補(bǔ)貼額的計算和發(fā)放與一定比例的歷史產(chǎn)量或面積掛鉤。”

眾所周知，放開市場最大的問題是可能對農(nóng)民的收入以及積極性造成影響。

在討論中，委員們建議改革定價機(jī)制的同時，沒有忘記為農(nóng)戶呼吁完善“補(bǔ)貼政策”。從某種意義上講，其實委員們所有的價格改革的建議，都是在保障農(nóng)戶利益的前提下進(jìn)行的。

關(guān)鍵在于如何進(jìn)行補(bǔ)貼？

據(jù)了解，我國現(xiàn)存的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策，最主要的是糧食直接補(bǔ)貼政策、良種補(bǔ)貼政策和農(nóng)資綜合補(bǔ)貼政策；對棉花實行的目標(biāo)價格補(bǔ)貼政策；對玉米實行的直接補(bǔ)貼政策；農(nóng)機(jī)具購置補(bǔ)貼政策以及最低收購價政策等。

“可以保留農(nóng)機(jī)具購置補(bǔ)貼政策，改革最低收購價格政策。”中國農(nóng)業(yè)大學(xué)原校長柯炳生委員建議，同時為補(bǔ)償農(nóng)民收入，給農(nóng)民適當(dāng)補(bǔ)貼，并與現(xiàn)有的糧食直接補(bǔ)貼、良種補(bǔ)貼、農(nóng)資綜合補(bǔ)貼、玉米補(bǔ)貼政策一起，統(tǒng)一歸并為一項補(bǔ)貼，可稱為農(nóng)地補(bǔ)貼，或農(nóng)地保護(hù)補(bǔ)貼。

曾任吉林省糧食局局長、現(xiàn)任四平市市長的韓福春是特別邀請到會的地方代表，他深知其實在廣大基層農(nóng)村，農(nóng)戶們真正能把國家各種糧食補(bǔ)貼搞得清清楚楚的很少。“要避免零敲碎打、撒胡椒面式的補(bǔ)貼，一定要突出涉農(nóng)補(bǔ)貼的重點。”

這與江西省政協(xié)副主席劉曉莊委員的想法不謀而合。“要逐步退出‘普惠制’的補(bǔ)貼方式，建立‘分類區(qū)別、綜合評價’的機(jī)制。”劉曉莊表示，要按照實際糧食種植面積、糧食產(chǎn)量和糧食優(yōu)質(zhì)化程度進(jìn)行直接補(bǔ)貼，“以質(zhì)論價”，以優(yōu)取勝，從而促進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革。

“補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)方面可考慮由種糧成本加合理收益與市場價格的差額來確定。”中華全國供銷合作總社原理事會副主任戴公興說，杜鷹則建議小麥、稻谷改革后的補(bǔ)貼可以考慮與已經(jīng)整合的糧食直補(bǔ)、良種補(bǔ)貼、農(nóng)資補(bǔ)貼掛起鉤來。

國家補(bǔ)貼是為了降低農(nóng)戶種糧風(fēng)險，從風(fēng)險規(guī)避的角度，委員們同樣提出另一種思路，通過農(nóng)業(yè)保險體系，讓市場來分擔(dān)一部分風(fēng)險。

常年為民生奔走的民盟四川省委副主委朱家媛委員從同樣的角度建議，建立糧食價格指數(shù)保險基金。“在糧食市場價格波動過大且低于直接生產(chǎn)成本時，作為一種新的利益補(bǔ)償機(jī)制，對種糧農(nóng)民的損失給予補(bǔ)償。”在朱家媛看來，這樣既能發(fā)揮市場在資源配置中的決定作用，又發(fā)揮政府的調(diào)控作用，讓農(nóng)民的利益和種糧積極性得以保護(hù)。

建立多元化收儲體系積極創(chuàng)造新的糧食消費需求

在吉林農(nóng)村的稻谷生產(chǎn)基地，你要向農(nóng)戶們打聽“最低收購價”，他們肯定會匪夷所思地反問，“我們的優(yōu)質(zhì)稻谷一上市就被搶購，為什么要按最低收購價出售？”

這也是調(diào)研組在吉林調(diào)研時，最為欣慰的一幕。

吉林省近年來大力發(fā)展訂單稻谷生產(chǎn)，使稻谷的市場價格高于國家最低收購價，農(nóng)民專注于按訂單要求生產(chǎn)優(yōu)質(zhì)稻谷，從2006年開始，96%的稻谷產(chǎn)量都按市場價格銷售，最低價收購的比重僅占4%，事實上早以不需要政府托市收購。

而在更廣闊的其他農(nóng)村地區(qū)，承擔(dān)“托市收購”角色的是以中儲糧為代表的國家糧食儲備體系。

陳錫文不久前曾在清華大學(xué)《關(guān)于農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革》的演講中公開談到，中儲糧曾跟他“抱怨”，說中儲糧壟斷性是冤枉的。補(bǔ)貼農(nóng)民通過價格補(bǔ)是最簡單的辦法，也最方便。但價格到了一定水平就會扭曲，市場也會隨之扭曲，農(nóng)民覺得價格很好就拼命種，其他企業(yè)在這樣的價格下根本不會收購，剩下的只有中儲糧。

換言之，中儲糧是“被動”壟斷。

在座談會現(xiàn)場，陳錫文再次表示，如果麥、稻價格完全由市場供求決定，國家不再實行最低收購價，中儲糧則可退出政策性收購，扭轉(zhuǎn)庫存繼續(xù)增加的局面。“但改革能否成功，關(guān)鍵要看能否形成多元化的購銷主體。”

吉林省的訂單農(nóng)業(yè)的“生動實踐”，為這樣的可能性作出最佳注腳。

而在吉林、湖南調(diào)研，中國銀監(jiān)會原主席尚福林委員也聽到一些糧食加工企業(yè)反映，在收購季節(jié)資金緊缺影響收購。

如何運用金融工具解決資金緊缺問題，尚福林“支招”道，農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)要制定適合糧食加工企業(yè)運營特點的貸款條件和考核機(jī)制，開展企業(yè)廠房抵押和存單、訂單、賬單、倉單質(zhì)押融資業(yè)務(wù)，創(chuàng)新農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈金融業(yè)務(wù)。“還要充分發(fā)揮國家農(nóng)業(yè)信貸擔(dān)保聯(lián)盟的作用，健全糧食收購貸款信用保證基金融資擔(dān)保機(jī)制，大力推進(jìn)政策性擔(dān)保機(jī)構(gòu)向縣一級延伸，加快農(nóng)業(yè)政策性再擔(dān)保體系建設(shè)，建立健全風(fēng)險共擔(dān)機(jī)制。”

“完善糧食儲備體系，要妥善處理中央、地方政府及儲備糧企業(yè)之間關(guān)系。”湖南省政協(xié)副主席楊維剛委員從整個體系出發(fā)，建議嚴(yán)格按照國家要求、標(biāo)準(zhǔn)，分級建立落實糧食儲備，同時通過政府購買服務(wù)的方式，引導(dǎo)和支持具備條件的多元化市場主體參與糧食儲備和流通，逐步建立適應(yīng)我國糧食市場特點的社會化糧食儲備服務(wù)機(jī)制。

江西省農(nóng)業(yè)廳廳長胡漢平委員更加強(qiáng)調(diào)糧食儲備機(jī)制的“差異化”，認(rèn)為對早稻、中晚稻、粳稻等不同品種，實現(xiàn)差異化的收儲政策，可以主動適應(yīng)消費升級大趨勢，打通糧食生產(chǎn)與市場的對接通道，引導(dǎo)糧食產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整優(yōu)化。

民以食為天，無論如何，吃飯問題始終是中國人的頭等大事。

中共十九大提出很多新情況、新變化和新趨勢，要適應(yīng)我國農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的需要，推進(jìn)農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展，加快農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，或許，對現(xiàn)有農(nóng)業(yè)政策支持體系的重構(gòu)，勢在必行。