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建言“十四五” 為建設美麗中國“劃重點”
在國家“十三五”規(guī)劃收官、“十四五”規(guī)劃編制開啟之際，全國政協(xié)密集召開各類會議，借助委員們的真知灼見，為編制“十四五”規(guī)劃建言獻策。
近日，在全國政協(xié)第十三屆中國人口資源環(huán)境發(fā)展態(tài)勢分析會上，與會委員們圍繞“十四五”規(guī)劃中人口、資源、環(huán)境有關問題交流建言——
堅定不移把發(fā)展循環(huán)經濟作為國家重大戰(zhàn)略
循環(huán)經濟的思想萌芽誕生于上世紀五六十年代的歐美國家，是對“先污染、后治理”的傳統(tǒng)工業(yè)化發(fā)展道路的顛覆性修正，是對“大量生產、大量消費、大量廢棄”的線型增長模式的根本變革，是工業(yè)文明走向生態(tài)文明的必由之路。
我國是世界上第一個頒布有關循環(huán)經濟國家專項規(guī)劃的國家、世界上第三個頒布有關循環(huán)經濟國家專門法規(guī)的國家。經過十幾年的推動發(fā)展，目前，我國循環(huán)經濟發(fā)展成效顯著，發(fā)展理念逐步樹立，法規(guī)政策體系不斷完善，重要行業(yè)和領域的循環(huán)經濟發(fā)展模式基本形成，循環(huán)型生產方式得以推行，循環(huán)型產業(yè)體系、再生資源回收利用體系逐漸形成，資源循環(huán)利用產業(yè)不斷壯大，綠色消費模式逐步形成。
我國循環(huán)經濟發(fā)展雖然取得了明顯的成效，但也存在幾個不容樂觀的問題：
第一，雖然形成了具有中國特色的循環(huán)經濟模式，但還沒有得到全面推廣和普及，大部分囿于試點示范企業(yè)或部分先進企業(yè)中，還沒有形成大部分企業(yè)自覺行為。
循環(huán)經濟雖然能夠產生經濟、資源、環(huán)境效益的統(tǒng)一，但需要新技術和一定投入的支撐，需要管理理念和知識的更新，許多企業(yè)缺乏人才，不愿投入；再加上長期形成的企業(yè)內部環(huán)保成本外部化的現象，使得一些企業(yè)得過且過，長期依賴低成本的競爭優(yōu)勢，不思進取，還會擾亂正常的市場競爭秩序，出現劣幣驅逐良幣現象。
另一方面，部分地方在環(huán)保管理過程中，簡單一關了事，企業(yè)又喪失了通過發(fā)展循環(huán)經濟實現綠色轉型的機會。
第二，我國雖然初步形成了推動循環(huán)經濟發(fā)展政策法律框架，但還不完善，過于宏觀，針對性和精細化程度不夠，再加上部門分割的體制性問題，政策的協(xié)調性、連續(xù)性不夠，激勵和約束機制沒有完整形成。
例如，在生豬養(yǎng)殖領域，一方面大量養(yǎng)殖場因為糞便污水處理沒有按資源化無害化要求進行對環(huán)境造成污染而被環(huán)保部門大量關閉；另一方面，我國有機肥供應遠遠滿足不了生態(tài)種植的需要，有機肥是化肥價格的一倍多。如果政策協(xié)調有力，可以在養(yǎng)殖場大力推廣循環(huán)經濟模式，糞便污水通過沼氣化和有機肥生產，既不污染環(huán)境又能增加有機肥供應。
第三，一些部門和地方領導的戰(zhàn)略定力不夠堅定。一些領導同志把推動循環(huán)經濟發(fā)展看成是政治任務，以所謂的政治風向決定推進的力度，沒有持之以恒的戰(zhàn)略定力。
目前以美國為代表的發(fā)達國家人均資源消耗量為25噸以上，發(fā)展中國家人均消耗在5噸左右，如果廣大發(fā)展中國家接近中等收入國家的水平，現有地球的資源無法滿足人類的發(fā)展需要。因此，發(fā)展循環(huán)經濟是未來人類可持續(xù)發(fā)展的必然選擇。
為更好推動我國循環(huán)經濟發(fā)展，建議：
第一，“十四五”時期要把在生產領域全面推廣循環(huán)經濟模式作為推行綠色生產方式的主要抓手。習近平總書記多次強調推行綠色生產方式和生活方式是發(fā)展觀的一場深刻革命。循環(huán)經濟一頭連著生產和經濟一頭連著環(huán)境，是綠色發(fā)展的具體實現形式。在工業(yè)、農業(yè)、服務業(yè)的重點行業(yè)全面推行循環(huán)經濟模式，按照改造存量、優(yōu)化增量的原則，對傳統(tǒng)產業(yè)和存量經濟進行循環(huán)化改造，對新建項目和增量經濟要按循環(huán)經濟理念進行規(guī)劃設計并組織生產，構建綠色循環(huán)低碳的產業(yè)體系。
第二，加強政策的精細化和針對性、協(xié)調性，形成激勵與約束相結合的推進機制。“十四五”時期，要在現有法律政策框架基礎上，強化部門協(xié)調性和部際合作，發(fā)揮國務院循環(huán)經濟領導小組作用。
第三，堅持戰(zhàn)略定力，堅定不移把發(fā)展循環(huán)經濟作為國家重大戰(zhàn)略。發(fā)展循環(huán)經濟是國內外經驗證明了的實現經濟、資源、環(huán)境、社會協(xié)同發(fā)展的經濟發(fā)展模式，是我國實現富強民主文明和諧美麗的現代化國家的必然選擇，是國家的重大戰(zhàn)略，各級干部要保持戰(zhàn)略定力，持之以恒推動循環(huán)經濟發(fā)展。
（作者解振華系十二屆全國政協(xié)委員、國家發(fā)展和改革委員會原副主任，楊春平系國家發(fā)改委經濟體制與管理研究所循環(huán)經濟研究室主任）
全國政協(xié)常委印紅：補短板 全面系統(tǒng)推進草原生態(tài)建設
“總體看，草原仍是山水林田湖草系統(tǒng)治理的明顯短板。我認為，‘十四五’期間，應將草原生態(tài)建設上升為國家重大戰(zhàn)略，全面系統(tǒng)推進草原生態(tài)建設。”全國政協(xié)常委、人口資源環(huán)境委員會副主任，九三學社中央副主席印紅建議。
草原，占我國國土面積的42%，草原牧區(qū)承擔著全國1/3牛羊肉和1/4奶類產品消費量的供給重任，是我國重要的生態(tài)安全屏障和生產資料來源。
近年來，我國草原生態(tài)建設雖取得明顯成效，但依舊存在許多問題。據印紅調研了解，目前仍有約30%的天然草原處于中度和重度退化狀態(tài)，超過9億畝草原面臨鼠蟲害威脅。草原的發(fā)展現狀對維護國家生態(tài)安全、糧食安全、食品安全，促進邊疆穩(wěn)定和民族地區(qū)發(fā)展的支撐能力沒有得到充分提升和發(fā)揮。
為此，印紅建議，在“十四五”期間，首先要圍繞“山水林田湖草”系統(tǒng)治理目標，將草原綜合植被覆蓋度作為資源環(huán)境約束性考核指標納入“十四五”規(guī)劃，編寫草原生態(tài)環(huán)境保護和高質量發(fā)展規(guī)劃綱要，納入國家“十四五”重點專項規(guī)劃。
第二，要圍繞依法全面系統(tǒng)推進草原生態(tài)建設，抓好基本草原保護條例立法和草原法的修改工作，形成完善的法律保障制度；健全南方草地管理權責，推進地方林草管理機構整合，明確草地執(zhí)法職能。
第三，繼續(xù)加大草原保護補獎力度，優(yōu)化補獎機制，實現資金投入存量保民生促社會穩(wěn)定、增量促生態(tài)經濟發(fā)展。
印紅還特別強調了強化草原基礎研究，提高科技支撐能力。建議設立草原科學研究重大專項，建立草原國家重點實驗室等長期科研機構完善現代草業(yè)育種體系及草類種質資源庫建設；加強機械設備研發(fā)生產，構建全國統(tǒng)一的草原大數據信息化平臺，建立草原技術成果發(fā)現、篩選、轉化和推廣機制，推動先進技術推廣應用。
第四，啟動國家牧草植物保護工程。對牧草植物中列為國家一級重點保護植物的4科5屬5種、國家二級重點保護植物的9科14屬16種，以及珍稀瀕危植物的28科27屬41種和中國牧草特有種等，實施野生植物物種就地保護工程，保護其野外生境和自然種群。
全國政協(xié)委員谷樹忠：進一步提高生態(tài)文明建設在“十四五”規(guī)劃綱要中的地位和占比
“‘十四五’期間，自然資源的約束作用將進一步增強，社會對環(huán)境質量的要求將進一步提高，生態(tài)系統(tǒng)的重要性將進一步凸顯；隨著綠色發(fā)展理念更加深入人心，生態(tài)文明建設將在廣度和深度上進一步拓展。”全國政協(xié)委員、國務院發(fā)展研究中心資源與環(huán)境政策研究所副所長谷樹忠這樣判斷“十四五”期間我國資源環(huán)境生態(tài)領域的發(fā)展趨勢。
在他看來，伴隨人民收入增長和生活水平提高、環(huán)境信息傳播和環(huán)境意識增強，“十四五”期間，社會各界對環(huán)境質量的要求將與日俱增，對環(huán)境污染行為和現象的容忍度將與日遞減。人們將更加尊重自然、崇尚自然、親近自然、回歸自然；加之疫情促使人們反思生產、生活方式，會更加追求生態(tài)保育型的發(fā)展；并且隨著習近平生態(tài)文明思想持續(xù)深入人心，“十四五”期間生態(tài)文明建設的廣度、深度、力度將進一步加大，“美麗中國”將初具形態(tài)。
基于這樣的判斷，谷樹忠認為，“十四五”期間，資源環(huán)境生態(tài)領域規(guī)劃，首先要堅持以習近平生態(tài)文明思想為根本遵循，突出生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展的理念，突出資源、環(huán)境、生態(tài)與經濟、社會協(xié)同治理、系統(tǒng)治理。用生態(tài)文明建設的總體思路統(tǒng)領資源、環(huán)境、生態(tài)規(guī)劃，消除相互間的割裂、脫節(jié)現象，加強自然資源、生態(tài)環(huán)境、水利等相關部門間的溝通協(xié)調。“必要時，可考慮制定生態(tài)文明建設專項規(guī)劃。”
其次，應該進一步提高資源環(huán)境生態(tài)領域在整個規(guī)劃綱要中的地位和占比。進一步優(yōu)化、加強資源環(huán)境生態(tài)領域約束性指標在整個指標體系中的地位、比例或權重，進一步加強這類指標的監(jiān)測、評價和考核，充分發(fā)揮約束規(guī)制作用。
第三，規(guī)劃制定和實施的開放性、主體性應進一步加強。規(guī)劃制定既要充分吸收政府各部門的意見建議，也要充分聽取企業(yè)和社會各界的意見建議。規(guī)劃既要作用于各級政府，也要作用于廣大市場主體和社會各行各業(yè)；既要成為指導約束國內機構資源環(huán)境生態(tài)行為的指南，也要成為指導約束外國機構在華資源環(huán)境生態(tài)行為的指南。
基于問題導向和需求導向，谷樹忠建議，“十四五”期間應重點推進資源、環(huán)境、生態(tài)、綜合4個領域共10余項重點工作。
例如，在環(huán)境領域，他建議“十四五”期間要建立健全全國標準統(tǒng)一、信息互通和地區(qū)分層分步相結合的環(huán)境信用體系；將環(huán)境基礎設施作為基礎設施建設的重點領域，充分發(fā)揮中央政府、地方政府及社會各界的積極性，加強重點生態(tài)空間、重點環(huán)境污染地區(qū)和流域的環(huán)境基礎設施建設，尤其注意將農村納入環(huán)境基礎設施建設的范圍；將環(huán)境健康作為重點關注的問題和領域，建立健全環(huán)境健康監(jiān)測評價預警與保障體系；進一步加大海洋環(huán)境治理力度和鄉(xiāng)村環(huán)境治理，將鄉(xiāng)村環(huán)境設施納入公共設施投入范疇，加大環(huán)境治理的陸海統(tǒng)籌和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌。必要時可開展海洋環(huán)境專項治理行動。
在綜合領域，建議加強生物安全監(jiān)測預警體系與保障能力建設。建立健全涵蓋生物物種、生物生境、生物技術和生物產品等方面的國家生物安全監(jiān)測、預警、保障體系；加強溫室氣體排放總量和排放強度“雙控”及“碳核算”管理，全面控制碳排放總量，提高單位碳排放量的經濟產出效率；探索以（跨行政區(qū)的）典型區(qū)域、重點流域為單元的國家生態(tài)文明試驗區(qū)建設，拓展試驗內容，協(xié)同推進制度創(chuàng)新與重點建設，充分彰顯生態(tài)文明試驗區(qū)的先進性和引領性。
全國政協(xié)委員凌振國：保持定力 提升“十四五”綠色底色成色
“良好的生態(tài)環(huán)境是最公平的公共產品和最普惠的民生福祉，最能體現以人民為中心和人民至上的發(fā)展思想。因此，建議國家在‘十四五’規(guī)劃編制中，在全面推動解決生態(tài)環(huán)保領域突出問題上狠下功夫，堅決防止污染防治可能出現的反彈回潮，明確提出更高標準、更高質量的指標，確保‘十四五’國家經濟社會發(fā)展的綠色底色成色有新的提高。”全國政協(xié)委員、人口資源環(huán)境委員會原駐會副主任凌振國表示。
在凌振國看來，“十四五”規(guī)劃的編制，要更加注重把綠色發(fā)展與轉方式、調結構更好更深更實地結合起來，推動國家經濟社會發(fā)展更具活力、張力、可持續(xù)性。例如，要更加注重打造綠色生產方式，加緊培育符合綠色發(fā)展要求的新經濟增長點；重點支持環(huán)保產業(yè)做大做強做好，進一步加快發(fā)展無公害農業(yè)、有機農業(yè)等。
他認為，進一步加強法治建設，完善生態(tài)文明制度體系至關重要。建議在編制“十四五”規(guī)劃時，要對構建源頭預防、過程控制、損害賠償、責任追究的生態(tài)環(huán)境保護體系作進一步完善，以嚴格落實企業(yè)及企業(yè)主要責任人主體責任、主管部門及相關部門監(jiān)管協(xié)管責任為牽領，進一步加快構建新時代環(huán)境保護治理體系。細化落實中央提出的建立科學合理的考核評價體系要求，將損害生態(tài)環(huán)境的領導干部終身追責、真追責、敢追責、嚴追責的要求寫進“十四五”規(guī)劃綱要；并適應新時代人民對美好生活環(huán)境的新期待、新要求，將生態(tài)環(huán)境損害的修復和賠償規(guī)則、生態(tài)補償制度、公益訴訟機制等作出更明確的修訂要求和指標性規(guī)范要求。
凌振國特別呼吁，將“建立健全維護生態(tài)安全的制度體系”寫入“十四五”規(guī)劃。在“十四五”期間，堅持和加強黨對國家生態(tài)安全工作的絕對領導，建立生態(tài)安全工作協(xié)調機制，強化國家生態(tài)安全重大問題頂層設計。建立健全國家生態(tài)風險監(jiān)測預警和危機管控制度。加強農業(yè)生物安全管理和安全預警體系建設。深入開展國家生態(tài)安全宣傳教育。
他建議，“十四五”期間，制定實施國家生態(tài)安全保障措施，緊盯“一核（核與輻射）、一廢（醫(yī)療及危險廢棄物）、一庫（糧庫、油庫、尾礦庫）、一物（生物安全）”高風險重點領域，設計專項研發(fā)、資金、物資、人才等規(guī)劃編制，并構建一支忠誠可靠、專業(yè)的國家高層級生態(tài)安全人才隊伍。
全國政協(xié)委員李原園：把水資源作為最大剛性約束
“可以說水格局決定著發(fā)展格局。國家的水安全具有基礎性、控制性和先導性的作用。”全國政協(xié)委員、水利部水利水電規(guī)劃設計總院副院長李原園在為國家“十四五”規(guī)劃建言時提出，應將全面提升我國水安全保障能力作為重要內容納入規(guī)劃，作出戰(zhàn)略性、全局性的安排。
據李原園介紹，雖然經過多年建設，我國水安全保障能力不斷提升，總體上基本保障了經濟社會發(fā)展的需要，但目前依然面臨水資源短缺、水生態(tài)損害、水環(huán)境污染、水災害加劇等新老水問題。
例如，全國53%的國土面積處于水資源超載或臨界超載區(qū)域。特別是北方地區(qū)，以占全國19%的水資源量，支撐64%的國土面積、60%的耕地、46%的人口和45%的GDP。
由于水資源短缺，這些地方長期超采地下水，透支生態(tài)環(huán)境用水，本地水資源面臨著無水可供局面，更談不上水源儲備。即便南水北調東中線通水后，華北地區(qū)缺水雖有緩解，但是仍然難以彌補長期的欠賬和生態(tài)累積性虧空。
即便在水源相對充足地區(qū)，如江淮地區(qū)、長三角、珠三角等，雖然水資源開發(fā)利用程度相對較高，但也面臨著水流動力不足、河湖水環(huán)境污染、水生態(tài)問題突出等問題，過著“守著湖群沒水喝”的日子。
近日，南方的洪澇災害威脅依然嚴峻，更加凸顯了水安全保障的重要性。李原園指出，目前海河、遼河等部分大江大河堤防尚未達到規(guī)劃確定的防洪標準，全國約有487萬平方公里的區(qū)域受山洪災害威脅；但另一方面，調蓄工程對洪水和徑流調節(jié)能力不足，保障防洪安全的任務依然艱巨。
在這樣的嚴峻形勢下，李原園呼吁，在“十四五”期間，“首先要強化水資源最大剛性約束作用。堅持以水而定、量水而行。”
他建議，國民經濟和社會發(fā)展規(guī)劃、國土空間規(guī)劃、城市規(guī)劃和產業(yè)布局規(guī)劃等均應開展水資源承載能力評價和水資源論證工作。根據水資源承載能力，合理確定區(qū)域發(fā)展規(guī)模和人口上限。在水資源超載或者臨界超載的地區(qū)，要停止和限制新增取水許可審批，建立涉水產業(yè)準入負面清單，抑制不合理用水需求，嚴格限制和控制增量，控制人口增長和產業(yè)發(fā)展規(guī)模。
第二，要加強水資源戰(zhàn)略儲備能力建設。在國家層面，加強水利基礎設施體系頂層設計，建設集防洪排澇、水資源調配等功能的協(xié)調、共享的國家骨干水網；在區(qū)域層面，完善流域和省區(qū)、重要城市群、重要能源基地、糧食主產區(qū)的水源布局。
第三，要推進華北、西北、東北等地區(qū)河湖及地下水生態(tài)修復治理，納入國家重要生態(tài)系統(tǒng)治理修復保護計劃。同時協(xié)調好水資源與國土開發(fā)、農業(yè)種植糧食指標等政策關系，適度調減北方水資源超載地區(qū)的高耗水糧食灌溉面積，降低糧食生產考核指標，并通過調整優(yōu)化財政政策、精準補貼引導種植面積和種植結構調整。
“今年的洪澇災害影響面廣和江河洪水位不斷攀升的形勢，暴露出我國防洪安全體系還存在突出的短板和薄弱環(huán)節(jié)。”李原園強調，“十四五”期間要加強洪澇災害防御能力和超標準洪水應對能力提標升級。
在全面加強大江大河和重要支流防洪治理的同時，加大中小河治理，城市防洪排澇能力建設，加強山洪溝、農村水系綜合整治。要在開展防洪安全短板和安全隱患排查的基礎上，按照“一般情況確保安全、超標情況大局不亂、突發(fā)情況能有效并適當留有余量”的要求，高標準推進防洪體系建設。
