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“產(chǎn)業(yè)政策及合理補貼是各國普遍做法”——訪全國政協(xié)常委、上海公共外交協(xié)會會長周漢民
“自1978年改革開放以來，中國的產(chǎn)業(yè)政策及相應且有限的補貼完全引進了國際通行的市場機制，市場活力被逐漸激發(fā)，社會主義市場經(jīng)濟體制于1992年得以確立，2010年中國制造業(yè)也迅速崛起成為世界第一，今天中國正在以綠色低碳升級和科技產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新為重要特征的工業(yè)現(xiàn)代化道路上繼續(xù)前行。我們可以清晰地看到，產(chǎn)業(yè)政策及合理補貼已經(jīng)成為世界各國推動產(chǎn)業(yè)升級、提升國際競爭力的重要戰(zhàn)略手段。”6月13日，多年研究國際經(jīng)濟法、WTO規(guī)則的全國政協(xié)常委、上海公共外交協(xié)會會長周漢民對本報記者作出了清晰表述。
各國發(fā)展均離不開產(chǎn)業(yè)政策及補貼
“最能夠體現(xiàn)產(chǎn)業(yè)政策全面性、綜合性、完整性和指導性的例子，就是我國的五年計劃/規(guī)劃，到今年我們行將完成第14個五年規(guī)劃。”周漢民表示，新中國成立初期，我們面臨從農(nóng)業(yè)大國向工業(yè)強國轉(zhuǎn)型這個重大而艱巨的國家發(fā)展任務，因此制定相關(guān)的產(chǎn)業(yè)政策并逐步實施，既是國家發(fā)展進步的需要，也是歷史證明行之有效的經(jīng)驗。
正是因為以五年計劃/規(guī)劃為代表的一系列產(chǎn)業(yè)政策的成功實施，才讓中國自2010年起制造業(yè)總體規(guī)模連續(xù)15年穩(wěn)居全球首位，成為全球唯一擁有聯(lián)合國產(chǎn)業(yè)分類中全部工業(yè)門類的國家，涵蓋41個工業(yè)大類、207個中類、666個小類。“2024年中國制造業(yè)增加值占全球的31.6%，充分發(fā)揮了工業(yè)對我國經(jīng)濟增長和綜合國力提升的重要支撐作用。”周漢民強調(diào)。
2020年至今，數(shù)字經(jīng)濟成為新的經(jīng)濟增長點。同年，我國向世界莊嚴承諾，力爭在2030年前實現(xiàn)碳達峰，2060年前實現(xiàn)碳中和。這表明中國未來的發(fā)展依然需要通過產(chǎn)業(yè)政策的引導來不斷推進。“產(chǎn)業(yè)政策需要兼顧對外開放與自主創(chuàng)新，在引進國外先進技術(shù)和經(jīng)驗的同時，要加強自主研發(fā)能力的培養(yǎng)，而自主研發(fā)能力的培養(yǎng)，國家適當且有效地支持包括財政補貼，都顯得十分必要且合理。”周漢民并不諱言。
周漢民告訴記者，產(chǎn)業(yè)政策及合理補貼是各國普遍做法，其存在有必要性和合理性。“從縱向看，美國是產(chǎn)業(yè)政策‘鼻祖’，始終將補貼作為產(chǎn)業(yè)政策的重要工具，如建國之初，漢密爾頓財長就提出要保護幼稚產(chǎn)業(yè)，支持政府利用投資、關(guān)稅和補貼支持私人產(chǎn)業(yè)和制造業(yè)。從橫向看，特別是當前新一輪科技革命和產(chǎn)業(yè)變革加速的背景下，無論是發(fā)達經(jīng)濟體，還是新興經(jīng)濟體，均出臺大量產(chǎn)業(yè)補貼政策，特別是在可再生能源、先進制造等重點領域。根據(jù)全球貿(mào)易預警（GTA）數(shù)據(jù)，全球產(chǎn)業(yè)政策措施數(shù)量在2018年后迅速增加，2023年前60大經(jīng)濟體針對可再生能源、半導體的產(chǎn)業(yè)政策數(shù)量分別較2018年增長1.4倍和52倍。”
作為一名經(jīng)濟學家，周漢民指出，產(chǎn)業(yè)政策在彌補市場失靈、促進均衡發(fā)展、保障產(chǎn)業(yè)安全等方面發(fā)揮重要作用。適度產(chǎn)業(yè)補貼能夠帶來正面外部效益。例如，清潔能源的研發(fā)補貼促進技術(shù)創(chuàng)新和降低成本，增進了全球消費者福祉；再如，很多國家都出臺了促進區(qū)域均衡發(fā)展、保持就業(yè)與社會穩(wěn)定的補貼政策，也是必要且合理的。產(chǎn)業(yè)政策及補貼沒有優(yōu)劣之分，只有適合不適合的問題。
產(chǎn)業(yè)補貼應嚴格遵守世貿(mào)組織規(guī)則
雖然產(chǎn)業(yè)政策及補貼是各國普遍做法，然而，由于中國制造業(yè)的優(yōu)秀表現(xiàn)，美西方頻頻對我國發(fā)起反補貼調(diào)查。周漢民介紹，歐盟是對中國發(fā)起反補貼調(diào)查最頻繁的經(jīng)濟體之一，涉及電動汽車、鋼鐵、風電等多個領域，這種做法不僅中國反對，歐盟內(nèi)部也有強烈反對聲音，如德國等國家認為反補貼調(diào)查可能引發(fā)回旋鏢效應。美國對中國的反補貼調(diào)查幾十年來從未間斷，特別是中國2001年加入WTO（世界貿(mào)易組織）后，動輒以“雙反”（反補貼稅、反傾銷稅）手段對付中國企業(yè)。
對此，周漢民的態(tài)度明確：我們要堅決反對這種做法。周漢民解釋，世界貿(mào)易組織《補貼與反補貼措施協(xié)定》明確規(guī)定，補貼認定標準需同時滿足政府財政資助、利益授予和專向性三個要件，補貼分為禁止性補貼、可訴補貼和不可訴補貼三類，并對發(fā)展中國家給予特殊待遇，載入靈活性條款和技術(shù)援助支出。
“中國作為世界上最大的發(fā)展中國家，產(chǎn)業(yè)補貼嚴格遵守世貿(mào)組織規(guī)則，符合中國加入承諾。補貼主要是在研發(fā)環(huán)節(jié)和消費端，更不與出口掛鉤，不存在世貿(mào)組織所規(guī)定的禁止性補貼。”周漢民表示，隨著中國外貿(mào)出口技術(shù)含量不斷提升，許多國家提出反補貼調(diào)查，其實是為了保護本國的傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)。
周漢民指出，中國政府持續(xù)推動產(chǎn)業(yè)政策向普惠化、功能性轉(zhuǎn)變，堅持公開、透明、非歧視原則，法律、法規(guī)和政策平等適用于國有企業(yè)、民營企業(yè)和外資企業(yè)。相比于中國產(chǎn)業(yè)補貼政策，美國等西方國家近來產(chǎn)業(yè)補貼力度明顯加大，而且有大量歧視性做法。如歐盟近年來不斷放松對補貼的限制，據(jù)不完全統(tǒng)計，2021-2030年間，歐盟層面將提供超過1.44萬億歐元的贈款、貸款、投資擔保等補貼，截至2024年已實際發(fā)放超3000億歐元。美國出臺通脹削減法和芯片與科學法，不僅提供巨額產(chǎn)業(yè)補貼，而且具有明顯排他性，實施針對第三國歧視性政策，對全球各經(jīng)濟體的芯片等產(chǎn)業(yè)發(fā)展都產(chǎn)生直接影響。
加強補貼的國際磋商勢在必行
“純粹靠補貼是補不出世界級企業(yè)的”，談及有一種論調(diào)認為中國制造業(yè)競爭力的來源是政府提供大量補貼，周漢民認為這種論調(diào)在邏輯上說不通，事實上也站不住腳，“中國制造業(yè)競爭力源自高效完備的產(chǎn)業(yè)鏈體系，源自充分競爭的市場生態(tài)，源自堅持不懈的技術(shù)創(chuàng)新，是企業(yè)拼出來的，不是政府補出來的。所謂‘產(chǎn)能過剩’，本質(zhì)上是相關(guān)國家擔心自己的競爭力和市場占有率，以此為借口抹黑打壓中國，過剩的是焦慮，不是產(chǎn)能。”
周漢民表示，討論產(chǎn)業(yè)政策及補貼應對所有國家一視同仁，不能戴著有色眼鏡看待中國。不能說中國的補貼就是壞的，西方國家的補貼就是好的；中國的補貼就是令人擔憂的不公平競爭，西方國家的補貼就是至關(guān)重要的產(chǎn)業(yè)投資；中國的補貼就會扭曲全球市場，西方國家的補貼就會促進綠色轉(zhuǎn)型和戰(zhàn)略產(chǎn)業(yè)發(fā)展。“只有摒棄雙重標準，秉持客觀態(tài)度，各國才能就產(chǎn)業(yè)政策及補貼展開有益討論，尋找有建設性的解決方案。”
周漢民認為，中國作為世界對外出口和貿(mào)易總量雙第一的國家，與一些國家和地區(qū)有貿(mào)易摩擦很正常，解決問題的方法唯有持續(xù)進行磋商，如中歐雙方正就新能源汽車價格限制措施進行談判就是一種非?？扇〉姆绞?。“通過出口價格的自動限制，可以防止動輒被別人發(fā)起反補貼或反傾銷調(diào)查。此外，從中國企業(yè)自身來說，也必須建立合理價格的形成機制。原因很簡單，如果我們以低于成本價格出口，就是授人以柄，而且也沒理由去補貼我們根本不應該補貼的外國消費者。從行業(yè)而論，中國企業(yè)進行集體價格磋商已刻不容緩，工商聯(lián)、行會、商會、協(xié)會均可做出努力發(fā)揮作用。”
周漢民還認為，國外進行產(chǎn)業(yè)補貼的一些做法值得我國借鑒。“以歐盟為例，它將農(nóng)業(yè)補貼與生產(chǎn)脫鉤，轉(zhuǎn)而補貼與環(huán)境保護和農(nóng)村發(fā)展緊密相關(guān)的領域。如土壤保護、碳減排等，既符合WTO的綠箱補貼規(guī)則，又推動了農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。同樣，歐盟對于工業(yè)的補貼強調(diào)標準化規(guī)則和市場化流程的建立，通過公共采購的方式來支持本土企業(yè)，同時避免了專向性的認定，這種補貼效率比較高。”
面對當前不確定的國際環(huán)境，周漢民提出兩點建議：一是在全球經(jīng)濟一體化的大舞臺上，中國企業(yè)必須將“走出去”戰(zhàn)略與ESG（環(huán)境、社會、治理）合規(guī)發(fā)展戰(zhàn)略進行深度融合，這是中國企業(yè)應對全球治理變革、提升國際競爭力的核心途徑；二是作為世界最大的貨物貿(mào)易出口國、最主要的對外投資國，中國政府可以在世貿(mào)組織提出就《補貼與反補貼措施協(xié)定》進行新一輪磋商與談判，用好話語權(quán)，就是對中國企業(yè)走向世界最有效和有力的支持。（記者 陳建萍）
